Rozhodnutí Ústavního Soudu o Náhradách za Ekologickou Újmu v Prostějově

Nález pléna Ústavního soudu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný a JUDr. Eliška Wagnerová ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 se zabýval věcí návrhu ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Prostějova č. 8/2003 o náhradách za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně v majetku města Prostějova (nález byl vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.).

Zrušení Vyhlášky Města Prostějova

Obecně závazná vyhláška města Prostějova č. 8/2003 o náhradách za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně v majetku města Prostějova se ruší pro rozpor s § 10 písm. c) zákona o obcích interpretovaným v souladu s čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod.

Návrh a Důvody Zrušení

Návrhem ze dne 16. 11. 2004, splňujícím obsahové i formální náležitosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se ministr vnitra domáhal zrušení obecně závazné vyhlášky města Prostějova č. 8/2003 o náhradách za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně v majetku města Prostějova pro její rozpor se zákonem. Citovaná vyhláška nabyla účinnosti dne 1. 1. 2004. Opatřením ze dne 12. 10. 2004 č. j. MS-1655/2-2004 zahájilo Ministerstvo vnitra správní řízení o pozastavení účinnosti tohoto právního předpisu. Rozhodnutí o pozastavení účinnosti citovaného právního předpisu ze dne 12. 10. 2004 č. j. MS-1655/2-2004 bylo doručeno městu Prostějovu dne 1. 11. 2004. Protože město Prostějov nezjednalo nápravu, podal navrhovatel Ústavnímu soudu návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu na zrušení této vyhlášky.

Obsah Zrušené Vyhlášky

Znění citované obecně závazné vyhlášky je následující:

OBECNĚ ZÁVAZNÁ VYHLÁŠKA č. 8/2003 o náhradách za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně v majetku města Prostějova. Zastupitelstvo města Prostějova vydalo dne 18. 11. 2003 v souladu s ustanovením § 10 písm. c) a § 84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, tuto obecně závaznou vyhlášku.

Čtěte také: Činnosti odboru životního prostředí Prostějov

Předmět Úpravy

(1) Město Prostějov touto obecně závaznou vyhláškou stanoví v zájmu ochrany a rozvoje veřejné zeleně v majetku města Prostějova náhradu za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně a za kácení dřevin rostoucích mimo les, které jsou ve vlastnictví města Prostějova.

(2) Tato obecně závazná vyhláška dále stanoví podrobnosti náhrady za ekologickou újmu, zejména výši náhrady, její splatnost a způsob placení.

Vymezení Některých Pojmů

Podle této obecně závazné vyhlášky se rozumí:

• a) veřejnou zelení veřejně přístupná zeleň na pozemcích v majetku města Prostějova, zejména veškeré trávníky, včetně záhonů, jakož i jednotlivě rostoucí stromy,
• b) záborem veřejné zeleně jakákoliv činnost, která povede k trvalému odstranění trávníku nebo jiné veřejné zeleně v souvislosti s výstavbou nebo zřízením zejména odstavného stání, parkoviště, vjezdu, případně reklamní plochy a dalších ploch,
• c) dřevinou rostoucí mimo les jakákoliv dřevina v majetku města Prostějova rostoucí na pozemcích v majetku města Prostějova,
• d) správcem zeleně město Prostějov nebo jím oprávněný uživatel nebo osoba, se kterou město Prostějov jako vlastník pozemku nebo jím oprávněný uživatel uzavře dohodu o údržbě zeleně,
• e) náhradou za ekologickou újmu finanční úhrada za požadovaný zábor veřejné zeleně nebo kácení dřeviny v majetku města Prostějova.

Výše Náhrady za Ekologickou Újmu

(1) Náhrada za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně se stanoví ve výši 250 Kč za každý i započatý 1 m² veřejné zeleně.

(2) Náhrada za ekologickou újmu při kácení dřeviny rostoucí mimo les se stanoví ve výši 5 000 Kč za každou dřevinu.

Čtěte také: Kontaktujte Odbor životního prostředí

Splatnost Náhrady za Ekologickou Újmu a Způsob Jejího Placení

(1) Každý, na jehož žádost příslušný orgán města Prostějova schválil pronájem nebo prodej pozemku k účelu spojenému se záborem veřejné zeleně, zaplatí náhradu za ekologickou újmu v příslušné výši před uzavřením nájemní nebo kupní smlouvy. Pokud náhrada za ekologickou újmu nebude městu Prostějovu zaplacena, nájemní nebo kupní smlouva nebude uzavřena. Náhrada za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně není součástí nájemného z pozemku nebo kupní ceny za pozemek při koupi pozemku.

(2) Každý, v jehož zájmu je podána žádost o povolení kácení dřeviny rostoucí mimo les, zaplatí náhradu za ekologickou újmu ve výši 5 000 Kč za každou dřevinu. Po uhrazení této částky požádá odbor správy majetku města v zastoupení vlastníka pozemku města Prostějova orgán státní správy o povolení kácení dřeviny rostoucí mimo les. V případě, že bude orgánem státní správy vydáno rozhodnutí o nepovolení kácení dřeviny mimo les, bude zaplacená náhrada ve stejné výši vrácena tomu, kdo ji uhradil, a to do 1 měsíce od nabytí právní moci rozhodnutí.

(3) Náhradu za ekologickou újmu lze zaplatit:

• a) bezhotovostním převodem z účtu vedeného u banky na příslušný účet města Prostějova,
• b) v hotovosti:
  1. prostřednictvím peněžního ústavu nebo držitele poštovní licence na příslušný účet města Prostějova,
  2. zaměstnancům pověřeným městem Prostějovem přijímat platby v hotovosti; na přijatou platbu je zaměstnanec povinen vydat potvrzení.

(4) Za den platby náhrady za ekologickou újmu se považuje:

• a) u bezhotovostních převodů z účtu banky den, kdy byla částka poukázána,
• b) u plateb v hotovosti den, kdy banka, držitel poštovní licence nebo zaměstnanec pověřený městem Prostějovem částku přijali nebo převzali.

Společná Ustanovení

(1) Průběžnou kontrolu dodržování této vyhlášky zajišťují zaměstnanci města Prostějova zařazení do odboru správy majetku města, odboru komunálních služeb a odboru životního prostředí Městského úřadu v Prostějově.

Čtěte také: Životní prostředí v Plasích

(2) Touto obecně závaznou vyhláškou nejsou dotčena práva a povinnosti stanovené zvláštními předpisy.

Účinnost

Tato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. 1. 2004.

Argumentace Navrhovatele

Navrhovatel ve svém podání tvrdí, že předmětná vyhláška je v rozporu se zákonem, neboť stanovuje povinnosti (zákazy) bez zákonného základu a nad rámec samostatné působnosti obce, což je v rozporu s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina") a čl. 2 odst. 4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy. Konkrétně namítá, že v žádném zákoně není stanoveno zákonné zmocnění, které by dávalo možnost obci upravit problematiku náhrady ekologické újmy závaznou vyhláškou, tedy obec v citované vyhlášce upravuje záležitosti nad rámec samostatné působnosti. Dále navrhovatel poukazuje na skutečnost, že definice obsažené ve vyhlášce ("ekologická újma", "dřevina rostoucí mimo les") se liší od zákonných definic daných termínů. K ustanovení čl. 3 odst. 1 a 2 vyhlášky pak navrhovatel uvádí, že dosud nebyl přijat zákon, který by závazně stanovoval způsob výpočtu ekologické újmy, a proto ani obec nemůže v tomto případě upravovat náhradu za způsobenou ekologickou újmu, neboť k tomu bude příslušný státní orgán. Poukazuje také na to, že obec nemůže v obecně závazné vyhlášce stanovovat smluvní podmínky soukromoprávního vztahu ani nemůže, není-li k tomu navíc zmocněna zákonem, stanovovat správní poplatky nebo občanskoprávní náhrady.

Vyjádření Města Prostějova

Účastník řízení, město Prostějov, se k návrhu ministra vnitra vyjádřil tak, že s jeho argumentací nesouhlasí, neboť se domnívá, že přijetím uvedené vyhlášky nedošlo k překročení zákonné úpravy dané zákonem o obcích. Ke konkrétním námitkám navrhovatele uvádí, že pojem "ekologická újma" je sice definován v zákoně č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, ale to samo o sobě nemůže znamenat, že při použití tohoto sousloví mu nemůže být dán jiný širší či svým charakterem jinak specifikovaný obsah, když v konkrétním případě předmětná vyhláška tento pojem používá jako určitou specifikaci názvu vyhlášky, který má charakterizovat její předmět a náplň, a když dále ve svém textu již nijak nespecifikuje tento pojem. Stejně tak má za to, že pojem "kácení dřevin" je v zákoně č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, uváděn jako pojem zcela obecný, což je logické, pokud kácení dřevin chápeme jako lidskou činnost a nikoli činnost přírodní, která jde mimo lidskou vůli. Dále uvádí, že výše citovanou vyhláškou nedošlo k porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy, resp. čl. 4 odst. 1 Listiny, protože tato vyhláška byla vydána v zákonem předvídané formě a v mezích pravomoci orgánu, který je k tomu ze zákona oprávněn, a takto upravuje vztahy mezi územní samosprávou a obyvatelstvem, které v rámci územní samosprávy žije, což jsou vztahy, respektive mohou být vztahy svým obsahem rozdílné ve smyslu vztahu občan - stát, občan - obec. Citovaná vyhláška neporušuje ani ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy, jelikož byla vydána v rámci ustanovení § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, když touto vyhláškou je realizováno oprávnění, že do samostatné působnosti obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů. Dle názoru města Prostějova nemůže obstát ani argument navrhovatele o zásahu do soukromoprávních vztahů, jelikož tato námitka nemá oporu v zákoně ani filozofii právního řádu České republiky, když jako příklad pro podporu tohoto argumentu je třeba uvést, že obec má právo v rámci vyhlášení záměru prodeje či pronájmu majetku patřícího obci stanovit různé podmínky, kterými může podmínit uzavření příslušné smlouvy, když rozhodně jediným kritériem nemusí být cena. Takto vyhlášený záměr prodeje či pronájmu je veřejnoprávním aktem a pokud by se přistoupilo na filozofii uvedenou navrhovatelem, pak by byl tento postup protiústavní. K námitce navrhovatele, že stanovení náhrady je formou správního poplatku, nemá dle města Prostějova tato námitka oporu ve výkladu tohoto pojmu, protože jde o stanovení priority penuciární (zřejmě zde myšleno "pekuniární") náhrady namísto restituční, když uvedená platba je zcela jednoznačně určena do zvláštní kapitoly rozpočtu obce, ze které za takto uhrazené poplatky je hrazen rozvoj veřejné zeleně v obci a podporována bioflóra.

Postup Ústavního Soudu

Ústavní soud poté, co zkonstatoval formální přípustnost podaného návrhu, zkoumal ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, zda napadená obecně závazná vyhláška byla vydána ústavně předepsaným způsobem. Citovaná obecně závazná vyhláška byla řádně přijata na 12. zasedání Zastupitelstva města Prostějova dne 18. 11. 2003 dvaceti šesti hlasy za přítomnosti třiceti zastupitelů (z celkového počtu 35), přičemž jeden zastupitel se hlasování zdržel, tři zastupitelé nehlasovali, jeden byl nepřítomen a čtyři omluveni. Vyvěšena byla dne 28. 11. 2003 a sňata dne 17. 12. 2003. Citovaná obecně závazná vyhláška tedy byla přijata předepsaným způsobem orgánem k tomu zmocněným [§ 12 odst. 1, § 84 odst. 2 písm. i), § 87 zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů].

Další podmínkou řízení podle § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je také požadavek, aby během řízení nedošlo ke zrušení či pozbytí platnosti právního předpisu, podle kterého je hodnocena zákonnost a ústavnost napadeného předpisu, resp. ke zrušení či pozbytí platnosti těch právních předpisů, jejichž porušení navrhovatel namítá. V daném případě došlo během řízení o podaném návrhu ke zrušení zákona č. 368/1992, o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, který byl s účinností k 16. 1. 2005 nahrazen zákonem č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích.

Test Ústavního Soudu

Ústavní soud zvolil pro přezkoumání napadené obecně závazné vyhlášky následující test:

1. Přezkoumání pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky.
2. Přezkoumání otázky, zda se obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (jednání ultra vires).
3. Vyřešení otázky, zda obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost.
4. Přezkum obsahu vyhlášky z hlediska "nerozumnosti" (unreasonableness).

Přitom je třeba uvést, že prvá dvě kritéria jsou kritérii formálními, zbylá dvě se vztahují k samotnému obsahu napadeného předpisu, byť i tato dvě poslední kritéria vykazují aspekty jednání ultra vires (v materiálním slova smyslu).

Ad 1: Pravomoc Obce Vydávat Vyhlášky

Ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle kterého mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, byly obce nadány pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky. V tomto smyslu Ústavní soud navazuje na rozhodnutí, které učinil ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/99, publikované pod č. 216/1999 Sb. a uveřejněné ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 15, nález č. 112. Z uvedeného plyne, že na tuto normotvorbu obcí nutno pohlížet jako na originární tvorbu práva. Protože napadená obecně závazná vyhláška byla vydána zastupitelstvem obce způsobem, který je rozveden v bodu III. tohoto nálezu, lze uzavřít, že obec postupovala co do výkonu pravomoci ústavně souladným způsobem.

Ad 2: Věcná Působnost Obce

Rozvedením shora zmíněného čl. 104 odst. 3 Ústavy ve smyslu stanovení působnosti obcí vydávat obecně závazné vyhlášky je ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Podle tohoto ustanovení se obec při výkonu samostatné působnosti (ve smyslu ustanovení § 35 odst. 1 zákona o obcích) řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Tomuto zákonnému příkazu odpovídá vymezení věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna originárně, tj. bez zákonného zmocnění, v pravém smyslu (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/95, publikovaný pod č. 265/1995 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 4, nález č. 59) tvořit právo. Z § 10 písm. c) zákona o obcích vyplývá, že obec je oprávněna v samostatné působnosti ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou mimo jiné i k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (veřejná zeleň). Toto oprávnění obce, byť v jiné věcně vymezené oblasti samostatné působnosti, reflektoval i nález sp. zn. Pl. ÚS 4/2000, publikovaný pod č. 51/2001 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 20, nález č. 189.

V daném případě je předmětem napadené obecně závazné vyhlášky stanovení náhrady za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně a za kácení dřevin rostoucích mimo les, které jsou ve vlastnictví města Prostějova, a to v zájmu ochrany a rozvoje veřejné zeleně v majetku města Prostějova. Namítá-li navrhovatel, že zákon neobsahuje zákonné zmocnění, které by dávalo obci možnost upravit si tuto problematiku obecně závaznou vyhláškou, tedy že město Prostějov upravuje v obecně závazné vyhlášce záležitosti mimo rámec své samostatné působnosti, nelze s jeho argumentací zcela souhlasit. Z výše uvedeného totiž jasně plyne, že do věcně vymezené samostatné působnosti obce patří ukládání povinností na poli životního prostředí a specificky ve vztahu k veřejné zeleni. Z tohoto pohledu nelze obci vytknout, že by vystoupila z mezí zákonem stanovených pro její věcně vymezenou samostatnou působnost v oblasti vydávání obecně závazných vyhlášek, tj. Ultra vires.

Ad 3: Zneužití Působnosti

Zneužití této působnosti představuje výkon moci v zákonem svěřené oblasti 1. cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, 2. cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak 3. přihlížení k nerelevantním úvahám (srov. O. Hood Philips, Paul Jackson: Constitutional and Administrative Law, 7. Edition, Sweet and Maxwell, London 1987, str. 333). V daném případě měla být deklarovaným účelem obecně závazné vyhlášky ochrana a rozvoj veřejné zeleně v majetku města Prostějova, přičemž prostředkem k dosažení tohoto účelu bylo stanovení náhrady "za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně a kácení dřevin rostoucích mimo les, které jsou ve vlastnictví města Prostějova" (čl. 1 odst. 1 napadené obecně závazné vyhlášky). Jinými slovy, zákon [§ 10 písm. c) zákona o obcích, ve znění pozdějších předpisů] sice obci svěřuje ukládání povinností na poli životního prostředí a veřejné zeleně, avšak obsah těchto povinností nelze stanovit tak, že se dostane do rozporu s kogentními zákonnými normami nebo s ústavním pořádkem.

Jakkoli vyhláška nazývá finanční plnění "náhradou", stanoví zároveň, že tato "náhrada za zábor veřejné zeleně" není součástí nájemného z pozemku ani součástí kupní ceny za pozemek (čl. 4 odst. 1 napadené obecně závazné vyhlášky). Nejde-li tedy o součást smluvního plnění, je zřejmé, že jde o platbu odvedenou obci za účelem zabezpečení jejího zájmu, resp. zájmu jejích občanů, kteří mají (dle názoru obce - viz její vyjádření) prospěch ze zabezpečování tohoto zájmu. Adresát norem v obecně závazné vyhlášce obsažených tak má odvádět obci svou podstatou veřejnou dávku za účelem získání prospěchu, který je mu obcí poskytován, i když ne vždy půjde o zcela ekvivalentní vzájemné plnění. Platba má být vybírána jednorázově. Z této charakteristiky vyplývá, že platbu předvídanou napadenou obecně závaznou vyhláškou, která je samotnou vyhláškou označována jako náhrada, je třeba z povahy zaváděného právního institutu považovat za poplatek, který ovšem zákon (v daném případě zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů) nepředvídá (viz Slovník veřejného práva Československého, sv. III, Brno 1934, str. 204, nebo M. Bakeš a kol., Finanční právo, 3. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 306 a násl.).

Přehled Důležitých Dat

tags: #odbor #životního #prostředí #rozhodnutí #nález #ekologická

Oblíbené příspěvky:

• Ekologické zemědělství v ČR
• Zóna Střední Morava: Kvalita Ovzduší
• Objevte krásy německé přírody
• Diskuze o úložišti v Rudíkově
• Podpora zdraví v RVP ZV