SWOT analýza pozemku: Identifikace silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb

14.03.2026

Identifikace silných a slabých stránek a příležitostí a hrozeb pro území obce (tzv. SWOT analýza) je povinnou součástí rozboru udržitelného rozvoje území v rámci územně analytických podkladů, nikoliv součástí samotného územního plánu.

Územně analytické podklady byly i před 1. 1. 2013 závazným podkladem pro pořízení územního plánu obce.

Navrhovatelé podali návrh na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2011 - Územní plán Petrova, schváleného zastupitelstvem odpůrkyně dne 29. 3. 2011 jako celku a podpůrně navrhli zrušení alespoň částí územního plánu vymezujících nezastavitelné plochy A13 a A3 na vymezených pozemcích.

Navrhovatelé shodně uvedli a doložili, že každý z nich je polovičním spoluvlastníkem dotčených pozemků, které se nacházejí v území regulovaném napadeným územním plánem a tvrdili, že byli územním plánem dotčeni na svém vlastnickém právu v důsledku výrazného a dlouhodobého snížení hodnoty pozemků a omezení využitelnosti pozemků.

Navrhovatelé mj. namítali nedostatek posouzení vlivů územního plánu na životní prostředí a nesprávný postup při vyhodnocení důsledků navrhovaného územního plánu na udržitelný rozvoj území, přičemž nesouhlasili s odůvodněním odpůrkyně, podle nějž ve smyslu § 47 odst. 3 a § 50 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 nemusela zpracovávat SEA.

Čtěte také: Analýza rizik skládkování

Navrhovatelé mají za to, že podle části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování územní plán musel obsahovat komplexní zdůvodnění přijatého řešení a vybrané varianty včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků přijatého řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území, a v rámci toho musel obsahovat podle § 4 odst. 1 písm. b) vyhlášky o územním plánování jako součást tohoto rozboru i vyhodnocení změn územního plánu ve vztahu k silným a slabým stránkám, příležitostem a hrozbám v řešeném území (dále jen "SWOT analýza").

Provedení rozboru udržitelného rozvoje přitom umožňuje veřejnosti, dotčeným orgánům i soudům ověřit, zda byl respektován veřejný zájem na udržitelném rozvoji území a jeho absence může mít zásadní vliv na obsah opatření obecné povahy.

V případě napadeného územního plánu existují pochybnosti o souladu přijatých změn s udržitelným rozvojem území, nicméně v důsledku chybějící SEA a chybějícího zdůvodnění přijatého řešení z hlediska udržitelného rozvoje území navrhovatelé neměli možnost jakékoliv bližší argumentace, proto je podle navrhovatelů územní plán nepřezkoumatelný.

Další zásadní procesní vadou je podle navrhovatelů skutečnost, že pro řešené území nebyly pořízeny územně analytické podklady ve smyslu § 26 stavebního zákona z roku 2006, ačkoliv ty mají být podle § 47 téhož zákona jedním z podkladů pro zpracování návrhu zadání územního plánu.

Odpůrkyně ve svém vyjádření mj. uvedla, že pokud navrhovatelé argumentují absencí územně analytických podkladů, má odpůrkyně za to, že územně analytické podklady jsou pouhým podkladem pro pořízení územního plánu, a to navíc podkladem nezávazným, takže nemohou způsobit neplatnost územního plánu.

Čtěte také: SWOT analýza v hotelnictví

Navrhovatelé v replice mj. uvedli, že pokud odpůrkyně poukazovala na chybějící spojitost námitek nepořízení územně analytických podkladů, popř. vad vyhodnocení vlivů na životní prostředí s námitkou zásahu do vlastnických práv navrhovatelů, navrhovatelé se proti tomu ohradili s tím, že odpůrkyně se snaží navodit dojem, že navrhovatelé nemají právo se zajímat o procesní stránku přijetí napadeného územního plánu.

K tomu uvedli, že při přijímání územního plánu bylo zcela zásadně zasaženo do hmotněprávní sféry navrhovatelů (vlastnického práva), jakož i do jejich procesních práv (práva účastnit se účelně procesu územního plánování, práva na seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, právo na řádné vypořádání se s námitkami navrhovatelů atp.), a do jejich subjektivního veřejného práva na dobrou správu.

K územně analytickým podkladům navrhovatelé podotkli, že jim bylo odepřeno právo se s nimi v průběhu procesu přijímání územního plánu seznámit a zdůraznili, že nepřihlédnutí k později zpracovaným územně analytickým podkladům je podle judikatury NSS důvodem ke zrušení opatření obecné povahy.

Dalším žalobním bodem navrhovatelé namítali, že podle části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování, územní plán musel obsahovat komplexní zdůvodnění přijatého řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků přijatého řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území, a v rámci toho musel obsahovat podle § 4 odst. 1 písm.

Podle § 4 odst. 1 písm. 1. 2. Podle § 13 odst. 1 vyhlášky o územním plánování "[ú]zemní plán obsahuje textovou a grafickou část. Obsah územního plánu, včetně jeho odůvodnění, je stanoven v příloze č.

Čtěte také: SWOT analýza pro skládky

Podle části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování textová část odůvodnění územního plánu obsahuje, kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu a náležitostí uvedených v § 53 odst.

Z citovaných ustanovení vyplývá, že § 4 vyhlášky o územním plánování upravuje povinné náležitosti územně analytických podkladů, zatímco příloha č. 7 vyhlášky o územním plánování upravuje náležitosti územního plánu. Z ustanovení vyhlášky přitom neplyne, že část zdůvodnění územního plánu věnovaná vyhodnocení důsledků řešení navrhovaného v územním plánu na udržitelný rozvoj území musí být zpracována právě formou tzv. SWOT analýzy, tak jak je to závazně stanoveno pro podobu územně analytických podkladů.

Z části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování lze pouze dovodit, že odůvodnění územního plánu musí argumentačně zareagovat na obsah územně analytických podkladů, a to mj. i na v územně analytických podkladech provedený rozbor udržitelného rozvoje území, jenž by měl být zpracován též za pomoci metody SWOT analýzy, tj. formou identifikace silných ("Strengths") a slabých ("Weaknesses") stránek, příležitostí ("Opportunities") a hrozeb ("Threats") spjatých s územím obce.

S tím ovšem souvisí § 185 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož má "[ú]zemně analytické podklady pořídit pro své správní území úřad územního plánování do 24 měsíců a krajský úřad do 30 měsíců po dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Navrhovatelé namítají, že věta druhá se uplatní pouze v situaci, kdy územně analytické podklady nebudou pořízeny ve lhůtách stanovených ve větě první. Takový závěr by byl ovšem absurdní.

Smyslem věty druhé je zajistit, aby při zpracování územního plánu vycházel pořizovatel z územně analytických podkladů ve smyslu stavebního zákona z roku 2006. V případě, že takové územně analytické podklady dosud zpracovány nebyly, měla druhá věta § 185 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 zajistit, aby pořízení územně analytických podkladů bylo provedeno právě v rámci procesu pořizování územního plánu obce, a obec tak na jednu stranu nebyla omezována v realizaci územně plánovací činnosti případnou nečinností či zahlceností úřadu územního plánování (tj. obecního úřadu obce s rozšířenou působností - srov. § 6 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), ale na druhou stranu vycházela z aktualizovaných vstupních údajů pro tvorbu územního plánu.

Nebyly-li v době zpracování územního plánu k dispozici územně analytické podklady pro území obce zpracované v intencích stavebního zákona z roku 2006, bylo tudíž povinností pořizovatele územního plánu takové územně analytické podklady v rámci procesu pořizování územního plánu zpracovat i před 1. 1. 2009, tj. ještě před uplynutím lhůty 24 měsíců od nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006.

Na druhou stranu však ze žádného ustanovení citovaného zákona neplyne, že by takto pořízené územně analytické podklady (tj. i SWOT analýza území z hlediska jeho udržitelného rozvoje jako jejich součást) měly tvořit součást odůvodnění územního plánu.

Pokud odpůrkyně ovšem tvrdí, že územně analytické podklady byly jen nezávazným podkladem pro napadený územní plán, nelze s ní souhlasit. Je pravdou, že povinnost pořizovatele zpracovat zadání územního plánu nejen na základě rozhodnutí zastupitelstva obce, ale též na základě územně analytických podkladů a s využitím doplňujících průzkumů a rozborů výslovně do § 47 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 zakotvila teprve novela provedená zákonem č. 350/2012 Sb.

Tato povinnost však byla již předtím zakotvena v § 11 odst. 1 vyhlášky o územním plánování a, jak vysvětluje důvodová zpráva k novele, přenesení této povinnosti do textu stavebního zákona z roku 2006 není obsahovou změnou, nýbrž pouze legislativně technickou úpravou reagující na fakt, že ustanovení ukládající povinnost by mělo být obsaženo v textu zákona, nikoliv v textu podzákonného předpisu.

K tomu je pak třeba jen doplnit, že již před touto novelou povinnost územně plánovací dokumentace reagovat na obsah územně analytických podkladů bylo možno výkladem z textu stavebního zákona z roku 2006 dovodit, a to nejen již ze zmíněného § 185 odst. 3, ale též z § 25 a implicitně též z § 18, § 19 a § 53 odst. 4 písm.

Jak soud ověřil v předloženém správním spise, součástí zpracovaných podkladů i územního plánu SWOT analýza, tj. analýza silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb, není. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky o územním plánování tedy dodrženo nebylo. Zpracované průzkumy a rozbory obsahují pouze podklady pro rozbor udržitelného rozvoje ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) vyhlášky o územním plánování a dále pak výkres problémů v území odpovídající § 4 odst. 1 písm. b) bodu 2 vyhlášky o územním plánování.

Je však otázkou nakolik tato vada podkladů může mít dopady na zákonnost a správnost napadeného územního plánu. Soud v tomto řízení totiž přezkoumává opatření obecné povahy, nikoliv podklady, z nichž opatření obecné povahy vychází.

Nevyhodnocení silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb pro udržitelný rozvoj území regulovaného územním plánem může mít nepochybně důsledky na vadné vymezení požadavků na obsah nové územně plánovací dokumentace. Požadavky na obsah územně plánovací dokumentace však mají dva prameny: kromě požadavků plynoucích z vyhodnocení udržitelného rozvoje územním plánem regulovaného území také požadavky obecní samosprávy (třetím, nepřímým pramenem pak mohou být i individuální požadavky osob, jejichž nemovitosti se v řešeném území nacházejí).

Požadavek na vyloučení významné části v minulosti vymezených zastavitelných ploch (včetně sporných pozemků) vyšel z požadavku zastupitelstva obce.

V první řadě je třeba konstatovat, že nic nenasvědčuje tomu, že by výsledkem vyhodnocení silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb pro udržitelný rozvoj území odpůrkyně mohlo v případě jeho zpracování indikovat nezbytnou potřebu zástavby sporných pozemků. Takový závěr lze i při laickém pohledu na charakteristiky území obce v podstatě vyloučit, neboť v území bylo zachováno dostatek rozvojových ploch pro bydlení (zejména jde o dodatečně zachovanou plochu Z6 o rozloze 7,53 ha, plochu Z4 o rozloze 1,3 ha, plochu Z7 o rozloze 4,58 ha, plochu Z8 o rozloze 4,57 ha a plochu Z10 o rozloze 0,99 ha), které v součtu s chatami určenými k přestavbě umožňují podle s. 14 odůvodnění územního plánu více než zdvojnásobit obytnou kapacitu rodinných domů v části Petrov, kam oba sporné pozemky spadají. Takové navýšení kapacity evidentně dostačuje i existujícímu trendu nárůstu počtu obyvatel, tak jak je zachycen na s. 7 průzkumů a rozborů území obce (cca o 1/3, tj. o 100 obyvatel mezi lety 2000 a 2007).

Současně je evidentní, že v obci, jejíž zásadní silnou stránkou je vysoká kvalita životního prostředí a úzké sepětí s okolní přírodou, které se projevuje existencí velkého množství rekreačních objektů situovaných uprostřed přírody v rámci známých trampských osad, mnohdy na obtížně dostupných místech (v řadě případů pouze pěšky), by byla masivní výstavba propojující chatové oblasti s novou bytovou zástavbou jevem, který by mohl značně narušit identitu obce jako významný prvek z hlediska soudržnosti obyvatelstva.

Zadruhé je pak třeba připomenout, že správnost a kvalita vstupních údajů ze zpracovaných průzkumů a rozborů území obce navrhovateli zpochybněna nebyla (byť je tvrzeno - ne však doloženo - že důvodem bylo neumožnění přístupu k nim). Nedošlo pouze ke zhodnocení těchto dat formou SWOT analýzy.

Součástí odůvodnění napadeného územního plánu však je také část C), která na 11 stranách komplexně zdůvodňuje přijaté řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území. Byť ani tato část vstupní údaje nehodnotí metodou SWOT analýzy, otázkami potřebného směřování rozvoje území z hlediska zachování udržitelného rozvoje se zabývá a pro účely vyhodnocení vlivů přijaté koncepce na udržitelný rozvoj území je podle přesvědčení soudu dostačující, tj. zajišťuje, že chybějící SWOT analýza v rámci podkladů pro zpracování územního plánu nemůže mít relevantní vliv na správnost a zákonnost výrokové části napadeného opatření obecné povahy.

Ve vztahu k požadavku navrhovatelů na zachování zastavitelnosti sporných pozemků v lokalitách A3 a A13 lze z odůvodnění územního plánu (s. 10) citovat: "Požadavek zadání ÚP na redukci zastavitelných ploch oproti stávajícímu ÚPnSÚ Petrov byl shledán naprosto oprávněným, neboť i stávající návrh umožňuje značně rozsáhlou výstavbu (100 RD v zastavitelných plochách, 149 chat k přestavbě na bydlení a 63 proluk k zástavbě RD). Plochy vypuštěné ze zastavitelných ploch se navíc nacházely v dopravně obtížně dostupných lokalitách (lokality A2 až A11, A14, A16 a A18 zadání ÚP), kde by vybudování potřebné dopravní i technické infrastruktury bylo pro obec příliš finančně nákladné, navíc s negativním dopadem na životní prostředí v obci (zvýšení dopravní zátěže) i chatových osadách. Naprostá většina zastavitelných ploch je tedy přejata z původního ÚPnSÚ Petrova a nachází se v dopravně dobře dostupných lokalitách poblíž silnice II/104 (plochy Z1, Z2, Z4, Z5, Z7, Z8, Z9, Z10, Z13, Z14).

Z uvedené dílčí citace plyne, že možnostmi udržitelného rozvoje území se pořizovatel územního plánu zabýval, vysvětlil své důvody pro přijetí daného řešení, a nelze tedy hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy. Pořizovatel se také zabýval vznesenými námitkami navrhovatelů a v napadeném územním plánu se s nimi vypořádal odpovídajícím odůvodně.