Právní kroky při obecném ohrožení epidemií: Právní úpravy v České republice

Již od března 2020 žijeme v době různých protiepidemických opatření vydávaných orgány státní správy za účelem ochrany veřejného zdraví. Některá jsou méně striktní a nařizují nošení roušek nebo dodržování rozestupů v provozovnách maloobchodu. V první části článku se zaměříme na opatření obecné povahy z teoretického hlediska a představíme si příslušnou právní úpravu. Ve druhé části se podíváme na vybranou recentní judikaturu týkající se protiepidemických opatření a prozkoumáme, jak se soudy a procesní strany k tomuto problému postavily.

Opatření obecné povahy a jejich vymezení

Český právní řád obecně upravuje opatření obecné povahy v části šesté zákona č. 500/2004 Sb., správním řádu, konkrétně v § 171 a násl. V tomto zákoně se setkáme pouze s negativním vymezením, podle kterého opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Podle ní je opatření obecné povahy zvláštním typem úkonu správního orgánu, který stojí mezi právním předpisem a správním aktem.

K problematice vymezení opatření obecné povahy se vyjádřil též Nejvyšší správní soud, který je vymezil jako správní akt s konkrétně určeným předmětem. Tj. akt vztahující se ke konkrétní situaci, a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Opatření obecné povahy vymezuje správní řád velmi obecně, přičemž se předpokládá, že konkrétní právní úprava (s přihlédnutím k současné situaci zejména zákon o ochraně veřejného zdraví a krizový zákon) stanoví, kdy a za jakých podmínek bude vydáno.

Současná opatření vydává Ministerstvo zdravotnictví (dále jen „Ministerstvo“), přičemž budu rozebírat i povahu mimořádných opatření krajských hygienických stanic. Jedním z prvních rozhodnutí týkajících se protiepidemických opatření je rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020. Navrhovatel v návrhu označil celkem šest mimořádných opatření vydaných Ministerstvem za opatření obecné povahy. Svou argumentaci zdůvodnil tím, že mají obecně vymezený okruh adresátů a konkrétně určený předmět regulace.

Ministerstvo v postavení odpůrce argumentovalo, že jím vydávaná opatření nejsou opatřeními obecné povahy, nýbrž právními předpisy sui generis. Svůj argument podpořilo tvrzením, že v opatřeních není žádným způsobem vymezený předmět. Naopak uvedlo, že celé mimořádné opatření jako takové je vymezeno obecně (tj. neurčitě vymezený okruh adresátů i předmět regulace). Městský soud se rozhodl na tato opatření nahlížet spíše z formálního hlediska, neboť zákon o ochraně veřejného zdraví přímo stanovuje, že takto vydávaná opatření mají formu opatření obecné povahy. Konkrétně v § 94 odst. 2 říká, že opatření na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění se vydávají jako opatření obecné povahy.

Čtěte také: Dluhopisy a Právo

Soud souhlasil s odpůrcem, že jím vydávaná opatření skutečně mají velmi blízko k právnímu předpisu. Mají velice široký předmět úpravy, typicky jím je omezení určitých práv a svobod (podnikání, pohybu...). Běžně opatření obecné povahy zasahují spíše do nějaké místně omezené konkrétnější situace. Městský soud v Praze postupoval stejně i ve svém rozsudku ze dne 20. 10. 2020, č. j. 5 A 103/2020-50, kterým zrušil opatření obecné povahy vydané Hygienickou stanicí hlavního města Prahy. Ta v pozici odpůrce namítala, že jí vydaný akt není opatřením obecné povahy, ale právním předpisem sui generis.

Role obcí při epidemiích

Vydávání obecně závazných vyhlášek obce, kterými je možno ukládat povinnosti všem osobám nacházejícím se na území dané obce, je vyhrazeno zastupitelstvu obce. Zákonné zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky potom končí tam, kde je ta samá (obdobná) povinnost ukládána zákonem. Obec tedy může vyhláškou stanovit kupříkladu zákaz vstupu do určitých lokalit parků, pasáží, tržišť apod.

Z výše uvedeného je zřejmé, že případná účast na zasedání zastupitelstva může být kvalifikována jako porušení výše uvedeného usnesení vlády. Ministerstvo vnitra rozeslalo obcím 16. 3. Přijetí obecně závazné vyhlášky obce v současné době bude tedy značně komplikované a dovolím si tvrdit, že zasedání zastupitelstva konané v době účinnosti výše uvedeného krizového opatření vlády může být nezákonné, stejně tak i na takovém zasedání schválená obecně závazná vyhláška.

Krizový zákon obsahuje v § 22 zmocnění starosty obce k provádění vyhlášených krizových opatření, a to za nouzového stavu nebo stavu nebezpečí. Dané zmocnění pouze umožňuje vydat nařízení obce v souvislosti s prováděním krizových opatření, a to podle kteréhokoliv jiného zákonného zmocnění zkráceným režimem. Na základě zmocnění dle § 22 krizového zákona nelze vydat nařízení upravující například zákaz vstupu do určitých lokalit obce, nebo nařízení regulující činnosti, které jsou po dobu trvání nouzového stavu zakázané, tedy např. pozastavit činnost spolků (konání členských schůzi, kroužků apod.).

Citované ustanovení pouze umožňuje zkrácení “legislativního procesu vydávání nařízení” když nařízení obce vydané postupem podle krizového zákona nabývá účinnosti již okamžikem vyhlášení - vyvěšení na úřední desce obce a nikoliv patnáctým dnem po dni vyhlášení, jak je tomu standardně. Závěrem lze shrnout, že v rámci současné situace, tedy nouzového stavu a v návaznosti na účinná krizová opatření vyhlášená vládou, jsou normotvorné možnosti obcí, k zamezení šíření virové nákazy, značně omezeny a obce v tuto chvíli ve své podstatě nedisponují legálním nástrojem regulace chování občanů na svém území.

Čtěte také: Ekologické zemědělství v ČR: Právní předpisy

Vývoj pandemických opatření a soudní přezkum

Vláda, respektive ministerstvo zdravotnictví s cílem zabránit šíření epidemie onemocnění covid-19 zahájily před více než rokem svoji pandemickou normativní činnost. Ministerstvo vydalo loni dne 10. března první mimořádné opatření, kterým zakázalo osobní přítomnost žáků a studentů na všech typech škol. Z důvodu ohrožení zdraví obyvatel vyhlásila vláda pro celé území České republiky s účinností od 12. března 2020 nouzový stav.

Od okamžiku vyhlášení nouzového stavu na území České republiky byla vydávána restriktivní opatření ve dvou odlišných zákonných režimech. První skupinu tvoří krizová opatření přijímaná vládou na základě zmocnění obsaženého v krizovém zákoně. Vedle vládních krizových opatření bylo v době nouzového stavu vydáno taktéž několik desítek mimořádných opatření přijatých ministerstvem zdravotnictví v režimu zákona o ochraně veřejného zdraví.

Opakované vyhlašování, respektive prodlužování nouzového stavu bylo předmětem dlouhodobé kritiky odborné veřejnosti, významné části parlamentní opozice i médií. Na přelomu let 2020 a 2021 vláda ztratila politickou podporu k „automatickému“ dalšímu prodlužování nouzového stavu, který jí dlouhodobě umožňoval využívat pro ni jednodušší a tvrdší nástroj pro „krocení“ šíření epidemie.

Komplikovaná situace vyústila v kompromisní dohodu mezi vládou a opozicí a přijetí pandemického zákona. Podle něj jsou nařizována mimořádná opatření, a to výhradně ve stavu pandemické pohotovosti a s jeho skončením končí i jejich platnost. Pro jasné odlišení mimořádného opatření podle pandemického zákona od mimořádného opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví odborná veřejnost zavádí pojem pandemické opatření, který se vztahuje na první uvedenou kategorii (tento pojem budeme používat i my v dalším textu). Pandemické opatření může nařídit ministerstvo zdravotnictví, krajská hygienická stanice nebo Hygienická stanice hlavního města Prahy (dále souhrnně jako hygienická stanice). Účelem takového opatření je likvidace epidemie nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku. Jejím předmětem může být přikázání určité činnosti přispívající k naplnění uvedeného účelu nebo zakázání či omezení určité činnosti, jejímž výkonem by mohlo být šířeno onemocnění covid-19.

Aby nevznikaly pochybnosti o právní povaze pandemického opatření, pandemický zákon výslovně stanoví, že pandemické opatření je vydáváno jako opatření obecné povahy, a to bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Aby bylo zajištěno, že opatření bude přijato pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu, jsou ministerstvo a hygienická stanice povinni každé jimi vydané pandemické opatření nejméně jednou za dva týdny od jeho vydání přezkoumat.

Čtěte také: Poradenství pro ekologické problémy

Netrpělivě očekávané bylo vyhlášení nálezu Ústavního soudu, který zrušil část usnesení vlády o přijetí krizových opatření, jež kvůli šíření covidu-19 omezila maloobchod a služby. Podle Ústavního soudu nebyla opatření znovu dostatečně odůvodněna. Ústavní soud naopak odmítl pro neoprávněnost navrhovatelů senátorský návrh na zrušení mimořádného opatření ministerstva, které upravovalo návrat občanů ČR z rizikových zemí negativním testem. Jak bylo uvedeno výše, mimořádné opatření je opatřením obecné povahy a jako takové podléhá přezkumu správními soudy.

Rozsudkem z 24. dubna 2021 č. j. 6 Ao 11/2021-48 pak šestý senát Nejvyššího správního soudu rozhodl o zrušení napadeného pandemického opatření, kterým ministerstvo omezilo obchod a služby, setkávání osob a právo pokojně se shromažďovat, a to včetně opatření následných, jimiž bylo změněno. Důvodem pro zrušení předmětných pandemických opatření byla absence předchozího souhlasu vlády s jejich vydáním.

Na posledně citovaný rozsudek navázal šestý senát Nejvyššího správního soudu zatím posledním zveřejněným rozsudkem k pandemickým opatřením. Rozsudkem ze dne 21. května 2021 č. j. 6 Ao 22/2021 - 44 vyhověl návrhu a zrušil část pandemického opatření, jímž ministerstvo zakázalo přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, hernách a kasinech, pro zjevný rozpor se zákonem, a to tentokrát ke dni právní moci tohoto rozsudku.

Příklad soudního sporu: Pumelice s.r.o. vs. Ministerstvo zdravotnictví

Nejvyšší správní soud rozhodoval v právní věci navrhovatelky pumelice s.r.o. proti odpůrci Ministerstvu zdravotnictví o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy ze dne 27. 9. 2021. Navrhovatelka se domáhala zrušení čl. I. bodu 3 písm. a) odst. i) až iv) a vi) mimořádného opatření odpůrce ze dne 27. 9. 2021, které regulovalo vybrané služby a aktivity a stanovilo podmínky pro vstup do některých vnitřních a vnějších prostor.

Mimořádné opatření bylo výslovně zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 6. 12. 2021. Pro tento případ se navrhovatelka již v návrhu domáhala vyslovení nezákonnosti napadených částí mimořádného opatření. Jsou tak splněny podmínky pro postup Nejvyššího správního soudu podle § 13 odst. 4 pandemického zákona.

Důvody návrhu lze ve stručnosti shrnout následovně. Navrhovatelka provozuje hudební a kulturní klub, jehož podstatou je hudební produkce a tanec. Kombinace povinností, které jí odpůrce napadenou částí mimořádného opatření uložil, zasahuje samu podstatu jejího podnikání. Pro navrhovatelku znamená povinnost usadit návštěvníky a omezit počet návštěvníků podle počtu míst k sezení takový zásah do provozu klubu, že je nerentabilní. Podmínky, za nichž mohou návštěvníci tančit, představují nikoli omezení, ale zákaz tance. I provoz klubů tak je de facto zakázán, což představuje nedůvodný a nepřiměřený zásah do práv navrhovatelky.

Protiepidemická opatření jsou v České republice mimo režim nouzového stavu odpůrcem přijímána buď podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), nebo podle pandemického zákona. Vztah těchto dvou předpisů je založen na specialitě pandemického zákona vůči zákonu o ochraně veřejného zdraví.

V rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63, dospěl NSS k závěru, že výčet mimořádných opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku uvedený v § 69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je výčtem taxativním (uzavřeným, konečným). Vzhledem k širokému slovnímu vymezení „zbytkového“ § 69 odst. 1 písm. i) je pro výklad jeho rozsahu nezbytné použít výkladové pravidlo eiusdem generis, tj. „stejného druhu“.

Dne 22. 12. 2021 rozhodl osmý senát o návrhu, mezi jehož navrhovateli byla původně i nynější navrhovatelka, rozsudkem č. j. 8 Ao 28/2021 - 83 tak, že mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-23/MIN/KAN bylo v rozsahu bodu 3 písm. a) odst. i), iii), iv) a vi) v rozporu se zákonem.

Osmý senát dospěl k závěru, že právě vymezená ustanovení mimořádného opatření sice odpůrce stanovil v rámci své pravomoci a působnosti, avšak přisvědčil námitce navrhovatelky, že u výše jmenovaných ustanovení odpůrce postupoval nezákonně. Uložené povinnosti (usazení všech zákazníků, omezení počtu návštěvníků podle míst k sezení, aktivní opatření k dodržování rozestupů, umožnit tanec jen návštěvníkům splňujícím dodatečné podmínky) nelze považovat za „typově obdobné“ opatřením, která mohou být založena na základě § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví a § 2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona.

V bodě 30 svého rozsudku k důvodům nezákonnosti uvedených částí mimořádného opatření souhrnně uvedl: „Pokud jde o opatření určující povinnost usazení zákazníků [odrážka i)], nepřipuštění v prostorech provozovny více osob, než je míst k sezení [odrážka iii)], aktivní bránění shromažďování osob v menší vzdálenosti [odrážka iv)] či umožnění tance jen některým osobám [odrážka vi)], zde se již podle Nejvyššího správního soudu jedná o opatření jdoucí nad rámec podstaty opatření vyjmenovaných v § 2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona. V případě hudebních (tanečních) klubů účel těchto opatření citovaná pravidla překračují a nelze je považovat za ‚typově obdobné’.“

Přehled klíčových rozsudků a usnesení

Níže uvedená tabulka shrnuje klíčové rozsudky a usnesení, které se týkají přezkumu pandemických opatření a jejich zákonnosti:

tags: #pravni #kroky #pri #obecnem #ohrozeni #epidemie

Oblíbené příspěvky:

• Rozměry a využití košů do karavanu
• Ptačí zvuky: Průvodce
• PET lahve a recyklace
• Proces recyklace skla
• Tipy pro výběr školy v přírodě