Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně: Jablonecká energetická a.s., proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Společenství vlastníků jednotek budovy Sadová č. 13, 15, 17, 19 Jablonec nad Nisou, a II) R. Š., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci ze dne 18. 2. 2020, č. j. Kasační stížnost se zamítá.
Krajský úřad Libereckého kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu (dále jen „žalovaný“), rozhodnutím ze dne 7. 8. 2019, zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Jablonec nad Nisou (dále jen „stavební úřad“) ze dne 29. 4. 2019, jímž bylo k žádosti Společenství vlastníků jednotek budovy Sadová č. 13, 15, 17, 19 Jablonec nad Nisou (osoba zúčastněná na řízení I., dále jen „stavebník“), vydáno stavební povolení na stavbu změny způsobu vytápění spočívající ve výstavbě dvou plynových kotelen v objektu bytového domu Sadová č. p.
Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci (dále jen „krajský soud“) napadeným rozsudkem ze dne 18. 2. 2020 zamítl žalobu žalobkyně.
Krajský soud proto stejně jako v předchozích věcech přistoupil k posouzení námitek žalobkyně s ohledem na její specifické postavení v řízení před správními orgány. Protože nebyla stavebníkem, je její možnost uplatňovat výhrady proti povolované stavbě limitovaná. Jako účastník stavebního řízení mohla vznášet jen námitky související s přímým dotčením svých práv, toto přímé dotčení ale krajský soud neshledal. I NSS již dříve konstatoval, že provozovatel soustavy zásobování tepelnou energií (dále jen „SZTE“) není účastníkem takového stavebního řízení na základě posuzování ekonomické přijatelnosti změny způsobu vytápění pro stavebníka.
Specifické postavení žalobkyně jako vlastníka a provozovatele SZTE ve stavebním řízení týkajícím se změny způsobu vytápění způsobuje i nemožnost vznášet námitky na ochranu veřejného zájmu, tj. námitky nezákonnosti napadených rozhodnutí pro rozpor s energetickým zákonem a zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, jak potvrdil i nedávný rozsudek NSS ze dne 27. 1. 2020, č. j. 4 As 340/2019 - 52.
Čtěte také: Zákon o odpadech: podrobný výklad
Tyto závěry se týkají rovněž nemožnosti s úspěchem vznášet námitky porušení § 77 odst. 5 energetického zákona či námitky, v nichž žalobkyně rozporovala posouzení povolované změny způsobu vytápění podle územní energetické koncepce. Žalobní námitky tak nesměřovaly k ochraně jejích veřejných subjektivních práv, nýbrž k ochraně veřejného zájmu zejména na ochraně ovzduší, neboť v průběhu celého stavebního řízení napadala vady stavebníkem předložených energetických posudků Ing. Z., resp. závěry závazných stanovisek dotčeného orgánu ochrany ovzduší. Takové námitky s úspěchem uplatňovat nemůže.
Krajský soud následně neshledal důvodnými ani další žalobní námitky a procesní výtky týkající se postupu žalovaného. Žalovaný sice měl dát žalobkyni možnost seznámit se s vyjádřením ostatních účastníků řízení včetně přiloženého nově vypracovaného energetického posudku, ale nejedná se o takové pochybení, které by založilo nezákonnost jeho rozhodnutí.
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelka si je vědoma všech rozsudků NSS na toto téma, ale nesouhlasí s nimi a navrhuje, aby věc byla předložena rozšířenému senátu. Domnívá se totiž, že tato judikatura týkající se teplárenství je nadále neudržitelná. Podle jejího názoru zákon odlišuje subjekt, který zřídil a provozuje SZTE, od subjektu, který prostřednictvím SZTE vyrábí a dodává tepelnou energii na základě licence.
SZTE je rovněž stavbou zřízenou ve veřejném zájmu. Stěžovatelka je subjektem zřizujícím SZTE a současně subjektem dodávajícím tepelnou energii. Měla by proto být účastníkem stavebního řízení se zachovanou možností vznášet jakékoliv námitky. Jestliže je totiž SZTE stavbou ve veřejném zájmu, mělo by jí být umožněno podávat námitky ve veřejném zájmu. Dotčenost SZTE spočívá v tom, že některé její části zůstanou nevyužity a užívání povolované stavby se tak omezí. Nový zdroj tepla nahradí ten starý, čímž dojde ke zmenšení SZTE, který stěžovatelka vlastní.
Ve vztahu k přípojce a předávací stanici navíc v důsledku jejich nevyužití zanikne věcné břemeno, což rovněž představuje přímé dotčení. Postupem stavebních úřadů i postupem krajského soudu byla zkrácena na svém právu podat námitky, které by byly věcně přezkoumány. V řízení nebyl zajištěn řádný energetický posudek, který by prokázal, že využití tepla ze SZTE je pro stavebníka ekonomicky nepřijatelné, a nebylo vedeno územní řízení dle § 81 stavebního zákona, které by posoudilo vliv stavby na veřejnou (technickou) infrastrukturu, a to konkrétně na SZTE. Rovněž nebyl stavebním úřadem zkoumán veřejný zájem na provozu SZTE.
Čtěte také: Lesní zákon a stavby
Dále byla omezena i ve vztahu k námitkám týkajícím se jejích procesních práv, neboť se správní orgány nedostatečně zabývaly otázkou účastenství, žalovaný jí neumožnil seznámit se s podklady rozhodnutí ani s energetickým posudkem apod. Ustanovení § 177 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jí zakládá veřejné subjektivní právo dovolávat se, aby rozhodnutí stavebních úřadů odpovídalo zásadám vyjádřeným v § 2 až § 8 správního řádu, a to bez ohledu na limity dle § 114 odst. 1 stavebního zákona. Krajský soud se měl těmito námitkami rovněž zabývat, a to včetně ekonomické nepřijatelnosti připojení na SZTE. Nesprávné a nezákonné bylo také posuzování § 16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší, a to jak stavebními úřady, tak krajským soudem.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že totožné námitky již stěžovatelka uplatňovala v rámci odvolání a rovněž následné žaloby, a odkázal na jejich vypořádání ve svém rozhodnutí a napadeném rozsudku. Jediným vlastnickým právem, které může být povolovanou stavbou zasaženo, je její právo k věcnému břemeni. Samotné odpojení od SZTE však není předmětem řízení, protože k němu není třeba veřejnoprávního povolení. Absence podrobného odůvodnění stěžovatelčina postavení a jejího účastenství rovněž není důvodem pro nezákonnost rozhodnutí žalovaného. Stěžovatelka sama neuvedla, jak mohlo být takovým pochybením zasaženo do jejích práv.
Výklad, který zastává, by ve svém důsledku znamenal, že by provozovatel SZTE mohl donutit své odběratele k tomu, aby odebírali jím vyrobenou energii za jednostranně stanovených podmínek, což by bylo protiústavní. Podkladem řízení podle stavebního zákona je navíc závazné stanovisko, nikoliv energetický posudek. Žalovaný rovněž vítá, že se NSS může vyslovit k otázce seznámení se s podklady rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu, zejména k otázce, zda je jeho povinností seznamovat účastníky řízení s vyjádřením ostatních účastníků. Domnívá se totiž, že vyjádření ostatních účastníků řízení nepodléhá této povinnosti, neboť není podkladem rozhodnutí. Opačný názor krajského soudu by umožnil neefektivní prodlužování správních řízení.
Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Čtěte také: Omezení ohrožení v ČR
Vzhledem k tomu, že stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti také důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se NSS nejprve tímto důvodem. Bylo by předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by napadené rozhodnutí krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné či založené na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé. NSS však nezjistil, že by napadený rozsudek trpěl vadami, které podle jeho setrvalé judikatury zakládají důvod nepřezkoumatelnosti. Na její závěry ohledně posouzení toho, jaké vady naplňují tento kasační důvod, pro stručnost odkazuje. Napadený rozsudek nelze považovat za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Z jeho odůvodnění je zřejmé, že vystihl podstatu věci a při posouzení věci vycházel z relevantních skutečností. Krajský soud se vypořádal se všemi žalobními námitkami, jednotlivě je posoudil a v dostatečném rozsahu, přehledně, logicky a srozumitelně zdůvodnil své závěry. Z formulace kasačních námitek je ostatně zřejmé, že skutečným obsahem kasační stížnosti je nesouhlas se způsobem vypořádání žalobních námitek. Skutečnost, že stěžovatelka se závěry krajského soudu nesouhlasí, však nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou nepřezkoumatelnost.
Z hlediska věcného posouzení se NSS ztotožňuje s již ustálenou a dlouhodobou judikaturou krajských soudů a svou vlastní, která se vyjadřovala k legitimaci stěžovatelky a jí podobných subjektů k ochraně veřejného zájmu a k přímému dotčení jejích práv. Problematikou změny způsobu vytápění a „odpojování“ bytových domů od SZTE se již NSS opakovaně zabýval, a to např. v rozsudcích ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 52/2011 - 159, ze dne 3. 3. 2011, č. j. 7 As 108/2010 - 71, ze dne 29. 9. 2016, č. j. 9 As 238/2015 - 38, či ze dne 27. 1. 2020, č. j. 4 As 340/2019 - 52.
Krajský soud správně vysvětlil, proč stěžovatelka není a nemůže být věcně aktivně legitimována k ochraně veřejného zájmu z titulu svého vlastnictví k SZTE. Nespecifikovala, jak se povolená stavba konkrétně dotkne její možnosti SZTE užívat, a její námitky nesměřovaly k ochraně jejích subjektivních práv, nýbrž k ochraně veřejného zájmu. Z ničeho nevyplývá, že by její vlastnické právo mělo být jakkoli dotčeno. Ve výkonu práv k jejímu zařízení jí nic nebrání, ostatně v tomto směru žádné výtky ani nevznesla. Její argumentace, že je veřejný zájem na provozování SZTE atributem jejího vlastnického práva, je nedůvodnou snahou o popření účelu a smyslu § 114 odst. 1 stavebního zákona. Krajský soud proto shledal, že nebylo na místě k jejím námitkám řešit otázku souladu stavby s veřejným zájmem, neboť to přesahuje rámec tohoto ustanovení.
Obecně platí, že „[s]oudní řád správní je svojí povahou ‚obrannou‘ normou. Není normou ‚kontrolní‘, která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. Hraničním kritériem pro žalobní legitimaci je právě tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv. Nikoliv veškerá činnost (případně veškeré pochybení) veřejné správy je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických a právnických osob, ale pouze ta, kdy činnost správy přesáhne do jejich veřejných subjektivních práv.“ Soud ve správním soudnictví v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. chrání subjektivní veřejná práva žalobce (zde stěžovatelky) a rozhodnutí žalovaného přezkoumává z hlediska namítaných konkrétních porušení těchto práv.
Jak již NSS konstatoval v obdobném případě jiné poskytovatelky energií v rozsudku č. j. 9 As 238/2015 - 38, „rozsah skutečností, které byla jak v řízení před správními orgány, tak i v řízení před krajským soudem, oprávněna namítat, se primárně odvíjí od důvodu jejího účastenství v řízení před správním orgánem. V nyní souzené věci odvozovala svoje účastenství ve stavebním řízení z titulu práva odpovídajícího věcnému břemenu a vlastnického práva k části SZTE. Od toho se odvíjí i rozsah veřejných subjektivních práv, která mohla být vydáním napadeného rozhodnutí dotčena. Cílem soudního přezkumu správních rozhodnutí je tak především efektivní ochrana konkrétních práv osob a jejím prostřednictvím pak i kontrola zákonnosti těchto rozhodnutí.
NSS již v rozsudku ze dne 26. 11. 2014, č. j. 1 As 129/2014 - 35, vyslovil, že „skutečnost, že stěžovatelka provozuje SZTE dle energetického zákona ve veřejném zájmu.
V rozsudku č. j. 9 As 52/2011 - 159 NSS uvedl, že „[z]měna způsobu vytápění je tedy z pohledu energetického a stavebního zákona samostatným stavebním řízením, které není nijak vázáno na soukromoprávní smluvní vztah mezi odběratelem (nyní stavebníkem) a dodavatelem tepelné energie. Fakticky obsahuje změna způsobu vytápění dvě součásti. První z nich je shora uvedené stavební řízení, kterým je příslušným správním orgánem za předpokladu splnění zákonem stanovených kritérií povolována změna stavby. Druhým aspektem je pak soukromoprávní vztah mezi odběratelem tepelné energie a jeho dodavateli, kdy na základě smluvních ujednání mezi nimi dochází či nedochází k dodávkám tepelné energie do daného objektu. Domnívá-li se stěžovatelka, že by snad právní úprava měla při ukončování smluvního vztahu více pamatovat na dopady na SZTE, není to otázka, kterou by se měly zabývat stavební úřady.
Stěžovatelka se tedy nacházela ve specifickém postavení v tom směru, že nebyla stavebníkem, jemuž by bylo vydané stavební povolení přímo adresováno. Toto její postavení ve správním řízení vymezuje okruh jejích práv uvedený ve výše zmíněné právní úpravě, a tím i okruh námitek, jež je oprávněna vznášet. Má vliv také na navazující soudní řízení, v němž soud může přezkoumávat toliko vypořádání těch námitek ve správním řízení,...
tags: #zákon #o #ochraně #ovzduší #protiústavní #judikatura
Oblíbené příspěvky:
Kontakt
Zelaná Hrebová, z.s.
[email protected]
IČ: 06244655
Paskovská 664/33
Ostrava-Hrabová
72000
Bc. Jana Veclavaková, DiS.
tel. 774 454 466
[email protected]
Jaena Batelk, MBA
tel. 733 595 725
[email protected]