Kdy vláda podává demisi: důvody a ústavní rámec v České republice

Začátkem května tohoto roku zamýšlel předseda vlády podat prezidentu republiky svoji demisi. S odstupem času, kdy již utichly politické emoce, je proto zajímavé podívat se na konkrétní ustanovení naší Ústavy (Ústava České republiky ze dne 16. prosince 1992, tedy ústavní zákon č. 1/1993 Sb. ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb., 515/2002 Sb., 319/2009 Sb., 71/2012 Sb.).

Ústavní vymezení problematiky demise vlády

Ústava vymezuje námi traktovanou problematiku v několika článcích.

Ustanovení čl. 62 písm. a) Ústavy normuje, že „Prezident republiky jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi.“ Citovaný článek Ústavy je třeba vykládat nikoliv tzv. bez dalšího, tj. sám o sobě, ale pouze v kontextu dalších ustanovení Ústavy, neboť všechna ústavní oprávnění i povinnost prezidenta republiky jsou dány jen v situacích předpokládaných Ústavou, které upravuje čl. 73 odst. 2 Ústavy, který stanoví, že „Vláda podá demisi, jestliže Poslanecká sněmovna zamítla její žádost o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru.“ Třetím případem, předvídaným Ústavou, kdy je prezident republiky oprávněn (a samozřejmě i povinen, neboť zde, jakož i v oněch dvou předchozích případech demise vlády ústavní oprávnění i povinnost prezidenta k akceptaci „demisního“ úkonu v jedno splývají) je případ předvídaný v čl. 75 Ústavy, kde se stanoví, že „Prezident republiky odvolá vládu, která nepodala demisi, ačkoliv ji byla povinna podat.“

Citovaný článek Ústavy je tedy třeba vykládat tak, že prezident republiky se nemůže o své vůli rozhodnout, že odvolá vládu a v návaznosti na toto své rozhodnutí tak vzápětí sám o své vůli učinit. Vládu může prezident republiky odvolat pouze na návrh předsedy vlády, pokud nastane jedna z hypotéz uvedených v čl. 73 odst. 2 nebo v čl. 75 Ústavy. K diskusi pak může být postup prezidenta v případě demise podle čl. 73 odst. 1 Ústavy.

Obligatorní a fakultativní demise vlády

Připomeňme, co stanoví Ústava.

Čtěte také: Povinnosti hlášení emisí

• V čl. 73 odst. 1 Ústavy se stanoví, že „Předseda vlády podává demisi do rukou prezidenta republiky. Ostatní členové vlády podávají demisi do rukou prezidenta republiky prostřednictvím předsedy vlády.“
• V čl. 73 odst. 2 Ústavy se stanoví, že „Vláda podá demisi, jestliže Poslanecká sněmovna zamítla její žádost o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru. Vláda podá demisi vždy po ustavující schůzi nově zvolené Poslanecké sněmovny.“
• V čl. 73 odst. 3 Ústavy se stanoví, že „Podá-li vláda demisi podle odstavce 2, prezident republiky demisi přijme.“

Z uvedených ustanovení lze „argumentem vyloučeného třetího“ dovodit, že v jiných, než v oněch třech v čl. 73 odst. 2 a v čl. 75 Ústavy předvídaných případech vláda oprávněna podat demisi není a rovněž i v jiných než těchto případech prezident republiky není povinen (a podle názoru autora tohoto článku ovšem ani oprávněn) přijmout demisi vlády. Oprávnění prezidenta republiky nepřijmout demisi předsedy vlády učiněnou mimo rámec obligatorní demise zastává i Rychetský.

Podle názoru autora tohoto článku je demise vlády ex constitutione kategorií výlučně obligatorní, neboť ústavní text nikde nepočítá s možností demise dobrovolné (fakultativní), která se sice v ústavní teorii dovozuje a v ústavní praxi děje, ale v Ústavě samotné fakultativní neboli „dobrovolná“ demise vlády žádnou normativní oporu nemá. Ústava v čl. 73 odst. 1, ze kterého bývá možnost kolektivní dobrovolné demise vlády dovozována, připouští pouze demise individuální. Taková úprava má ostatně svoji logiku, neboť Ústava váže mandát vlády na důvěru Poslanecké sněmovny, a pokud vláda tuto důvěru má, vládnout je její ústavní povinností.

Ve vztahu k námi posuzovanému případu lze konstatovat, že ani jedna ze situací předvídaných v čl. 73 odst. 2 nebo čl. 75 Ústavy nenastala, neboť vláda měla v rozhodné době a stále má důvěru Poslanecké sněmovny. Předseda vlády však přesto uvažoval o tom, že jménem vlády a ostatních ministrů jako jejích členů prezidentovi republiky demisi podá.

Již zde bychom mohli celý článek ukončit, neboť taková situace je již ze samé podstaty a již jen díky čl. 73 odst. 2 a čl. 75 Ústavy ústavně stěží myslitelná. Z toho, že ústavodárce neupravil žádný jiný důvod k podání demise ze strany vlády, než ony tři důvody uvedené v čl. 73 odst. 2 a čl. 75 Ústavy, totiž vyplývá, že předseda vlády nemá pravomoc navrhnout prezidentovi republiky kolektivní demisi vlády mimo shora taxativně definičně vymezený ústavní rámec tzv. obligatorní demise, jak to - v rozporu s právě uvedeným - zamýšlel učinit předseda vlády, který se sám o své vůli (ostatní ministři o jeho rozhodnutí nevěděli) rozhodl, že podá jménem vlády demisi. Na tom nic nemění ani to, že podobným způsobem postupovali již v minulosti někteří předchozí předsedové vlády, neboť takto založenou ústavní praxi nemožno označit za ústavně konformní jen proto, že se stala. Ústavní zvyklost totiž nemůže být založena ani opakovaným protiústavním postupem čl. 73 odst. 1 Ústavy.

Je naopak nepochybné, že předseda vlády disponuje pravomocí podat individuální demisi sám za sebe ve smyslu čl. 73 odst. 1 věta první Ústavy, a takto správně také podle mého názoru pochopil prezident republiky demisi uvažovanou předsedou vlády, tedy nikoliv jako demisi celé vlády, ale jako „individuální demisi předsedy vlády“.

Čtěte také: Důvody žaloby na EU

Individuální demise člena vlády

V souvislosti s demisí předsedy vlády podle čl. 73 odst. 1 věta první Ústavy doplňme, jak upravuje Ústava demisi ostatních ministrů vlády v čl. 73 odst. 1 věta druhá. Připomeňme, že ústavní odpovědnost člena vlády je dána jednak ve vztahu k (i) předsedovi vlády, a to z důvodu, že je to předseda vlády, kdo člena vlády do funkce navrhuje (viz čl. 69 odst. 1 Ústavy), tak i vůči (ii) prezidentovi republiky, neboť je to prezident republiky, do jehož rukou skládá člen vlády slib k výkonu své funkce, včetně jejího předsedy.

K tomu dodejme, že slib ministra složený do rukou prezidenta republiky není jen ceremoniálním aktem, ale s ohledem na jeho obsah (viz čl. 69 odst. 2 Ústavy, podle kterého slib zní: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji, že budu zachovávat její Ústavu a zákony a uvádět je v život. Slibuji na svou čest, že budu zastávat svůj úřad svědomitě a nezneužiji svého postavení.“) platí, že v případě složení slibu s výhradou, nebo dokonce odmítnutí jej složit by ministr nemohl být do funkce ministra vlády jmenován z důvodu nesplnění této své „vstupní“ ústavní povinnosti.

Z toho ovšem dále vyplývá, že „ministerský mandát“ ministra není pouze v rukou předsedy vlády, který by s ním mohl v rámci demise podle čl. 73 odst. 1 Ústavy libovolně nakládat, ale je i v rukou ministra samotného, a je i v rukou prezidenta republiky, kdy všichni tito ústavní aktéři musí v případě podání demise podle čl. 73 odst. 1 Ústavy postupovat ústavně konformním způsobem. Již z tohoto důvodu není podle mého názoru akceptovatelný výklad, podle něhož má předseda vlády pravomoc podat za ministra, nadto bez jeho vědomí a souhlasu, jakož dokonce za všechny členy vlády, resp. za vládu jako celek bez jejího usnesení a dokonce vědomí, prezidentovi republiky demisi, neboť taková pravomoc předsedovi vlády z Ústavy nepřísluší a nelze ji dovodit ani extenzivním výkladem (odhlédnuto od skutečnosti, že takový výklad by měl být v ústavní rovině nepřípustný).

Podrobněji k čl. 73 odst. 1 Ústavy

Jak vyplývá ze shora řečeného, klíčem k zodpovězení otázky, zda je prezident republiky povinen přijmout demisi vlády podanou předsedou vlády bez vědomí ostatních ministrů, jakož ii bez toho, aniž by vládě byla ze strany Poslanecké sněmovny vyslovena nedůvěra či nevyslovena k její žádosti důvěra, tedy bez souhlasu a dokonce bez vědomí ostatních ministrů a sněmovny, je čl. 73 odst. 1 Ústavy, který stanoví, že „Předseda vlády podává demisi do rukou prezidenta republiky. Ostatní členové vlády podávají demisi do rukou prezidenta republiky prostřednictvím předsedy vlády.“ Z právě citovaného článku dovozují někteří autoři oprávnění předsedy vlády podat demisi za celou vládu tzv. bez dalšího, tj. bez podrobnějšího rozlišení situací, v jaké situaci se taková demise děje.

Takovou pravomoc předsedy vlády však shora uvedený článek podle mého názoru nezakládá, neboť ve své první větě hovoří jen o předsedovi vlády (a nikoliv o vládě), a ve druhé větě pak o ostatních členech vlády, a opět nikoli o vládě jako celku. Z toho je zřejmé, že čl. 73 odst. 1 Ústavy upravuje nikoliv demisi vlády jako celku, ale že upravuje proceduru možných demisí individuálních, a to jak proceduru individuální demise předsedy vlády jakožto „prvního ministra“ a člena (své vlastní) vlády, tak i případnou individuální demisi některého z ostatních ministrů.

Čtěte také: Podpora OZE v České Republice

Ustanovení odstavce prvního čl. 73 lze tedy vykládat jen jako ustanovení upravující individuální demise jednotlivých členů vlády včetně jejího předsedy a tento závěr lze podložit i systematickým výkladem celého článku 73 Ústavy, který v odstavci třetím ukládá prezidentovi republiky povinnost přijmout demisi (celé vlády) pouze za splnění podmínky uvedené v ustanovení odstavce druhého, tedy za situace, kdy Poslanecká sněmovna zamítla žádost vlády o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru. K takové situaci však v posuzovaném případě nedošlo, neboť vláda měla v rozhodné době (a má i nyní) stále důvěru Poslanecké sněmovny.

I kdybychom však - byť pouze hypoteticky - připustili výklad, že vláda by mohla podat demisi bez ohledu na Poslaneckou sněmovnu „sama o sobě“, mohl by i v tomto případě navrhnout předseda vlády prezidentovi republiky demisi celé vlády jen tehdy, pokud by disponoval předchozím usnesením vlády, kterým by vláda demisi přijala. Podle čl. 76 odst. 1 Ústavy totiž platí, že „Vláda rozhoduje ve sboru.“, a podle odstavce druhého téhož článku pak platí, že „K přijetí usnesení vlády je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů.“. Předseda vlády tedy není oprávněn jednat za vládu bez předchozího usnesení sám, jak to v posuzovaném případě v rozporu s Ústavou zamýšlel učinit, nadto v tak zásadní věci, kterou je kolektivní demise vlády.

Z výše uvedeného vyplývá, že prezident republiky by postupoval ústavně konformně, pokud by odmítl přijmout demisi vlády podanou za výše uvedených podmínek předsedou vlády. Je totiž zřejmé, že podle Ústavy je předseda vlády oprávněn podat demisi za vládu jako celek nikoliv jen na základě svého rozhodnutí či jiného (byť sebesofistikovanějšího) uvážení, ale že je tak oprávněn učinit jen v situacích, které Ústava explicitně předvídá. Pod takové situace však ta, která v posuzovaném případě nastala, nespadá.

Názory ústavní doktríny

Situace by mohla být jednodušší, kdyby Ústava stanovila, že demise předsedy vlády je demisí celé vlády, tj. všech jejích členů), srov. neúspěšný návrh novely - PS 1999, tisk 359).“ Připomeňme, že poslanecký návrh na změnu čl. 73 odst. 1 Ústavy (PS 1999, tisk 359) doplňoval na konec čl. 73 odst. 1 Ústavy větu „Demise předsedy vlády je demisí vlády.“ V důvodové zprávě k návrhu se uvádělo, že „Prezident má přijmout demisi vlády, ať je podána z jakéhokoliv důvodu; stejně tak má přijmout i demisi jednotlivého člena vlády (nikoho nelze nutit, aby trvale vykonával jakoukoliv funkci proti své vůli.“. Návrh však nebyl přijat. Podle některých názorů je naopak funkce předsedy vlády tak úzce navázána na vládu, že si nelze představit, že by demise předsedy vlády nebyla i demisí celé vlády, viz názor prof. Pavlíčka, podle něhož „Lze si těžko představit vládu bez předsedy vlády“ (Pavlíček, 2001, st. 358).

Historické souvislosti a ústavní praxe

Významná je i historická praxe za předchozích československých ústav, neboť úprava demise vlády v nich byla stejná jako v ústavě platné, tj. Dne 17. 3. 1927 náměstek předsedy vlády a ministr železnic Rudolf Bechyně oznámil na zasedání vlády, že premiér Antonín Švehla téhož dne podal demisi. Ta sama o sobě neměla za následek demisi vlády.

I v době Československa totiž došlo k výměně na postu předsedy vlády, aniž došlo ke změně vlády jako celku. Jednak je zde příklad demise předsedy vlády Antonína Švehly 1. 2. 1929, kdy byl pověřen funkcí předsedy vlády stávající člen vlády František Udržal. Rovněž Milan Hodža dne 5. 11. 1935 vystřídal předsedu vlády Jana Malypetra, aniž se měnila vláda jako taková.

Dne 19. 1. 1945 došlo k výměně pozice dosavadního předsedy vlády Jaroslava Krejčího s jeho náměstkem Richardem Bienertem z podnětu říšského státního ministra pro Čechy a Moravu Karla Hermanna Franka. Pozice ostatních členů vlády se nezměnila. Dne 21. 3. 1953 byl jmenován nový premiér Viliam Široký poté, co dosavadní předseda vlády Antonín Zápotocký byl zvolen prezidentem, aniž by došlo ke změně vlády. Rovněž 28. 1. 1970 nahradil předsedu československé vlády Oldřicha Černíka Lubomír Štrougal bez změny vlády. Stejný den došlo i k výměně předsedy české vlády Josefa Kempného za Josefa Korčáka, aniž by se měnila vláda.

Roku 1997 byla po demisi Václava Klause jako předsedy vlády vyložena tato demise z jeho iniciativy jako demise celé vlády. Šlo o první případ v našich ústavních dějinách. Pro takové jednání není v ústavě přímá opora. Nikde nestanoví, že demise či jiné ukončení funkce předsedy vlády znamená samo o sobě demisi vlády. Ta má být přijímána jako rozhodnutí vlády ve sboru a také se tak do roku 1997 dělo.

V roce 2017 tuto praxi odmítl akceptovat prezident Miloš Zeman. Dne 2. 5. 2017 oznámil po sporech s ministrem financí Andrejem Babišem z hnutí ANO předseda vlády sociální demokrat Bohuslav Sobotka, že podá demisi s tím, že to má za následek demisi celé vlády. Sobotka tuto věc nekonzultoval ani s koaličními stranami, ani s ministry za sociální demokracii. Prezident Miloš Zeman na to reagoval tak, že příjme tuto demisi jen jako demisi premiéra. Bohuslav Sobotka následně 5. 5. 2017 prohlásil, že v takovém případě demisi nepodá.

tags: #kdy #vláda #podává #demise #důvody

Oblíbené příspěvky:

• Nežívá příroda v hádankách
• Ochrana přírody v ČR
• Znečištění životního prostředí – statistiky
• Staré oblečení a udržitelnost
• Obce s nejvyšší kvalitou života