Ochrana ovzduší: Akční plán a soudní napadení v České republice

Česká republika čelí výzvám v oblasti ochrany ovzduší, což vede k potřebě akčních plánů a soudních sporů. Městský soud v Praze se zabýval návrhem na zrušení opatření obecné povahy ze dne 11. 5. 2016, č. j. I. II., které vydalo Ministerstvo životního prostředí (dále jen „odpůrce“). Toto opatření se týkalo ochrany ovzduší.

Opatření obecné povahy a jeho obsah

Odpůrce vydal dle § 9 odst. 1 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „zákon o ovzduší“), opatřením obecné povahy ze dne 11. 5. 2016, č. j. 1. 2. 3., vymezil stacionární zdroje, u nichž byl identifikován významný příspěvek k překročení imisního limitu v zóně CZ04 a u nichž bude postupováno dle § 13 odst. 4. a určil řadu opatření ke snížení emisí za účelem zlepšení kvality ovzduší v zóně CZ04.

V jednotlivých bodech stanovená opatření měla být realizována v souladu s Programem a stanoviskem Ministerstva životního prostředí ze dne 28. 4. 2016, č. j. 27809/ENV/16 (dále jen „Stanovisko“), vydaným dle § 10g zákona č. 100/2001 Sb., posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „zákon o posuzování vlivů“).

Návrh na zrušení Programu

Návrhem ze dne 4. 8. 2016 napadli navrhovatelé nadepsaný Program. Navrhovatelé tvrdí, že jeho vydáním byli zkráceni na svých veřejných subjektivních právech, konkrétně ve vztahu k právu na příznivé životní prostředí a navrhovatel a) rovněž ve vztahu k ochraně soukromého a rodinného života, k ochraně zdraví a vlastnictví.

Podle navrhovatelů odpůrce nesplnil svůj úkol, aby zabránil překračování imisních limitů škodlivých látek v ovzduší, jejichž výši upravují právní předpisy. Program neobsahuje dostatečně konkrétní opatření, jejich časový plán, prioritizaci ani srozumitelné a přezkoumatelné hodnocení jejich účinnosti.

Čtěte také: Liberecký kraj a kvalita ovzduší

Z Programu není jasné, proč odpůrce stanovil jako předpokládaný termín dosažení imisních limitů den 31. 12. 2020. Z některých částí odůvodnění a vyhodnocení vlivů na životní prostředí vyplývá, že se jedná ve vztahu k navrženým opatřením o termín nereálný. Program ve vydané podobě nelze považovat ani za dílčí řešení protiprávního stavu znečištění ovzduší v zóně, protože nepřináší taková opatření, díky nimž by bylo dle § 9 odst. 2 zákona o ovzduší dosaženo imisního limitu co nejdříve.

Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že Program nedostatečně vymezuje emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje a pro dopravu. V rozporu se zákonem je omezen i okruh zdrojů, které významně přispívají k překročení imisního limitu.

Navrhovatelé napadají i procesní pochybení odpůrce, že veřejnost neměla možnost se v řízení o vydání Programu vyjádřit poté, co byly k dispozici všechny zákonné podklady, zejména vyhodnocení a stanovisko podle zákona o posuzování vlivů.

Navrhovatelé dále rekapitulují skutkový stav a proces přijímání Programu. S ohledem na § 41 odst. 3 zákona o ovzduší namítají, že odpůrce vydal program se značným zpožděním.

Dále poukazují na časté smogové situace a špatnou kvalitu ovzduší v Ústeckém kraji. Překračování imisních limitů znečištění má úzkou souvislost se zásahy do ústavně zaručených subjektivních práv osob, které jsou vystaveny důsledkům tohoto stavu.

Čtěte také: Studium ekologie v Olomouci

Také je překročením únosné míry zatížení území ve smyslu § 11 a § 12 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. Zároveň se jedná o porušení práva na příznivé životní prostředí dotčených osob ve smyslu čl. 35 odst. 1 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Uvedené právo úzce souvisí s právem na ochranu soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 10 Listiny, resp. čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, což potvrdil v řadě rozhodnutí i Evropský soud pro lidská práva.

Navrhovatelé se domnívají, že překračování imisních limitů představuje zásah do práva na ochranu zdraví dle čl. 33 Listiny (myšlen patrně čl. 31 Listiny, pozn. zdejšího soudu) a práva vlastnického dle čl. 11 Listiny.

Z judikatury Soudního dvora Evropské unie dovozují, že osoby dotčené rizikem překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot musí mít možnost od příslušných orgánů požadovat, případně s pomocí soudů, aby byl vypracován akční plán, jestli takové riziko existuje.

Z tvrzeného zásahu následně dovozují svoji aktivní legitimaci k napadení Programu. Navrhovatel a) je vlastníkem nemovitosti stojící na parc. č. 126/68, v katastrálním území Horní Litvínov, obec Litvínov; v bytovém domě č. p. 2019 vlastní bytovou jednotku č. 32. Navrhovatel a) je spolu se svojí rodinou dlouhodobě vystaven nadlimitní úrovni koncentrací látek znečišťujících ovzduší. Jedná se o závažný protiprávní zásah do jeho ústavně zaručených práv.

Čtěte také: Současná ochrana přírody

Navrhovatel b) je spolkem, jehož hlavním cílem je podle čl. 3 jeho stanov ochrana přírody a krajiny. Spolek od roku 2011 působí v Ústeckém kraji, kde se zejména zasazuje o udržitelné dopravní řešení, poskytuje obyvatelům informační servis, pořádá semináře a usiluje o účast široké veřejnosti v řízeních týkajících se ochrany životního prostředí a krajiny.

Argumentace navrhovatelů

1. Navrhovatelé napadají skutečnost, že Program neodpovídá požadavkům § 9 a dalším ustanovením zákona o ovzduší jakož i unijním předpisům ve vztahu k povinnosti, aby byla při zpracování Programu přijata taková opatření, která zaručí dosažení imisního limitu co nejdříve.
2. Navrhovatelé napadají nedostatečné stanovení emisních stropů ve smyslu § 9 odst. 3 zákona o ovzduší a přílohy č. 5 písm. c) k tomuto zákonu ve vztahu ke stacionárním zdrojům a dopravě.
3. Navrhovatelé uvádí, že Program ve vztahu k opatření dle § 13 zákona o ovzduší nevyužívá všechny existující prostředky k tomu, aby bylo imisních limitů dosaženo v nejkratší možné době, a proto je v rozporu s § 9 odst. 2 citovaného zákona.
4. Navrhovatelé namítají, že Program byl přijat v nezákonném procesu a byl porušen princip účasti veřejnosti.
5. Ačkoli Program jako koncepce podléhal ve smyslu § 3 písm. b) zákona o posuzování vlivů vyhodnocení vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví postupu podle § 10a a násl. citovaného zákona, navrhovatelé jsou přesvědčeni, že vyhodnocení proběhlo v rozporu se zákonem.
6. Navrhovatelé postrádají v Programu opatření pro ochranu ekosystému a vegetace, přičemž jejich absence je v rozporu s § 9 odst. 2 zákona o ovzduší.

Vyjádření odpůrce

Ve vyjádření ze dne 23. 8. 2016, č. j. 54618/ENV/16, odpůrce uvádí, že návrh navrhovatelů odmítá v plném rozsahu, protože OOP vydal v mezích zákonem vymezené působnosti, stanoveným postupem a opatření v něm uvedená umožňují dosáhnout sledovaného cíle - snížení úrovně znečištění ovzduší pod úroveň imisních limitů v době co možná nejkratší.

Odpůrce rozsáhle rekapituluje relevantní právní úpravu, popisuje proces vydání Programu a vyjadřuje se ke stavu kvality ovzduší v Ústeckém kraji. Z prostého srovnání Programu s požadavky zákona dovozuje, že vydané OOP splňuje veškeré požadavky na obsahové náležitosti programu zlepšování kvality ovzduší dle § 9 a přílohy č. 5 zákona o ovzduší.

Tvrzení navrhovatelů o nedostatcích Programu považuje odpůrce za nepodložená. Ohledně aktivní legitimace navrhovatelů se odpůrce zcela spoléhá na úvahu soudu, přičemž uvádí, že je mu známa citovaná judikatura.

Koncepční povaha OOP

Odpůrce poukazuje na koncepční povahu OOP, které sice stanoví limity využití území a opatření, ale ty jsou následně promítány do povinností osob v dílčích rozhodnutích či jednotlivých činnostech jeho adresátů při realizaci opatření. Podle názoru odpůrce tak vydání Programu nepředstavuje pro svou obecnou povahu přímý zásah do práv a povinností navrhovatelů.

Odpůrce k věcné argumentaci předem uvádí, že tvrzení a důkazy jsou účelově a mnohdy nesmyslně vytrhávané z nesouvisejících kontextů a neposkytují žádné konkrétní informace k předmětu návrhu, zejména pokud jde o příčiny znečištění.

S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Ao 7/2010 a předchozí právní úpravu zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, odpůrce uvádí, že přijetím aktuálního zákona o ovzduší nedošlo k zásadní změně územního rozsahu či obsahu programů zlepšování kvality ovzduší.

Ty jsou nadále vydávány pro celé území či aglomeraci, byť překročení limitu může být lokální záležitostí. Opatření ve IV. výroku OOP jsou plošná pro celou aglomeraci s tím, že k jejich konkretizaci na vybraná území aglomerace dochází v kartách jednotlivých opatření Programu. Program je fakticky koncepcí stanovící rámec pro realizaci budoucích záměrů.

Odpůrce se dále vyjadřuje k důvodům obecnosti I. až IV. výroku OOP. Odpůrce v otázce, zda jsou navržená opatření dostatečná, odkazuje na judikaturu Soudního dvora, z níž jasněji nevyplývá, co konkrétně by mělo být považováno za náležité či přiměřené opatření Programu umožňující dosažení imisního limitu co nejdříve.

Odpůrce uvádí, že hodnocení náležitostí plánů dle čl. 23 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES, o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice o ovzduší“), a § 9 zákona o ovzduší se nemůže odvíjet od skutečnosti, že dochází k překračování imisních limitů.

Nebudou-li imisní limity plněny, nesplní Česká republika výhradně povinnosti, které vyplývají z čl. 13 odst. 1 směrnice o ovzduší. Odpůrce se domnívá, že nelze nyní hodnotit přiměřenost opatření ve vztahu k sledovanému cíli. Účinnost opatření v Programu může být ověřena až na základě údajů o kvalitě ovzduší.

Naplnění požadavků na obsah programu by mělo být posuzováno výhradě z hlediska požadavků kladených na obsah dokumentu zákonem o ovzduší. Odkaz na probíhající řízení před Komisí o provedení směrnice o ovzduší nepovažuje odpůrce za relevantní argument pro posouzení zákonnosti OOP.

Odpůrce se snažil zajistit úplnou provázanost programů zlepšování kvality ovzduší, Národního programu snižování emisí ČR a Střednědobé strategie (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v ČR. Primárním účelem § 9 odst. 2 zákona o ovzduší je přijetí takových opatření, aby bylo imisního limitu dosaženo co nejdříve.

Odpůrce je přesvědčen, že opatření stanovená v OOP tomuto kritériu vyhovují. Odpůrce následně demonstruje u jednotlivých výroků OOP, že opatření jsou dostatečně konkrétní.

Časový aspekt a dosažení imisních limitů

Odpůrce uvádí k časovému aspektu dosažení imisních limitů, že doba k dosažení imisního limitu (co nejdříve) není nikde specifikována. Termín 31. 12. 2020 byl stanoven s ohledem na skutečnost, že se jedná o cílový rok k dosažení imisních limitů definovaný Komisí, která jej stanovila v balíčku s názvem The Clean Air Policy Package.

Tato doba se shoduje s novým programovým obdobím strukturálních fondů a termín byl promítnut do obou národních nástrojů řízení kvality ovzduší v ČR. Odpůrce se domnívá, že stanovení roku 2020 jako cílového roku pro dosažení imisních limitů na území zóny Severozápad je v souladu s § 9 odst. 2 zákona o ovzduší.

V otázce stanovení časového plánu realizace jednotlivých opatření a prioritizace odpůrce uvádí, že tyto úvahy jsou zcela bezpředmětné v případě I. až III. výroku OOP. Rovněž není nutné prioritizovat a stanovit časový plán pro opatření v bodu IV. výroku OOP od kódu BB2 až ED2, protože specifikují výkon správní činnosti v oblasti ochrany ovzduší a aplikují se vždy, když je daný správní úkol realizován.

Odpůrce odkazuje na tabulku na str. 225 OOP č. 154, z níž vyplývá podrobné vyhodnocení dopadu opatření s ohledem na jednotlivé sektory zdrojů znečišťování a znečišťující látky. Kapitola F vyhodnocuje účinnost.

Klimatická žaloba a povinnosti státu

Věc: a) Klimatická žaloba ČR, z. s., b) J. F., c) L. F., d) P. Š., e) K. A. V tomto řízení musel Nejvyšší správní soud posoudit otázku, zda žalovaní, jimiž jsou vybraná ministerstva a vláda, postupovali protiprávně tím, že nepřijali dostatečná opatření, jimiž by v reakci na klimatickou změnu poměrně snížili emise skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990. Jak bude podrobně rozebráno níže, na tuto otázku odpověděl Nejvyšší správní soud záporně.

Česká republika totiž v oblasti sjednávání závazků plynoucích z mezinárodního klimatického práva jedná kolektivně v rámci EU. Evropská unie sice přijala v roce 2020 kolektivní závazek snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % ve srovnání s úrovní v roce 1990. Dosud ovšem nedošlo k závaznému „rozpočítání“ tohoto kolektivního závazku mezi jednotlivé členské státy v těch sektorech, v nichž je takové rozpočítání možné.

Odporovalo by zdrženlivosti soudní moci, pokud by správní soudy vstupovaly již nyní do politických a legislativních procesů dosud probíhajících na unijní úrovni s kategorickými závěry o tom, jak má vypadat individualizovaný závazek ČR. Na ČR tak v tuto chvíli dopadají pouze výrazně méně ambiciózní povinnosti, jež jsou odrazem kolektivního závazku přijatého Evropskou unií již v roce 2015 a jež již byly promítnuty do nyní platného a účinného sekundárního práva EU.

Tím Nejvyšší správní soud samozřejmě nijak nezpochybňuje existenci člověkem vyvolané klimatické změny, ani povinnost žalovaných na ni svou aktivitou reagovat.

Argumentace žalobců a rozhodnutí soudu

Žalobci podali k městskému soudu žalobu proti nezákonnému zásahu žalovaných, spočívajícímu v tom, že státní orgány jsou pasivní v oblasti ochrany před změnou klimatu a jejími škodlivými následky (dále jen „klimatická žaloba“). Proti takové nečinnosti se lze bránit jedině žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř.

Rozlišili na straně jedné mitigační opatření, směřující ke snižování emisí skleníkových plynů, a na straně druhé adaptační opatření, směřující k přizpůsobení obyvatel, hospodářství a životního prostředí novým podmínkám, jako jsou vlny veder a sucha či dopady na lidské zdraví. Nedostatečnost mitigačních a adaptačních opatření vede jednak k zásahu do individuálních práv žalobců, jednak porušuje ochranu klimatu, což zakládá zásah do práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Žalobci proto požadovali, aby městský soud deklaroval, že žalovaní svou nečinností porušili § 11 ve spojení s § 5 a § 8 zákona o životním prostředí, čl. 2 odst. 1 písm. a), čl. 2 odst. 2, čl. 3 a čl. 4 odst. 3 Pařížské dohody a § 21 kompetenčního zákona, čímž zasáhli do ústavně zaručených veřejných subjektivních práv žalobců dle čl. 6, 11, 31 a 35 Listiny, a čl. 2 a 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „EÚLP“).

Podle městského soudu bylo splněno všech pět podmínek pro konstatování nezákonného zásahu. K podmínce (i) přímého zkrácení na právech žalobců městský soud konstatoval, že žalobní námitky směřují k ochraně klimatu, tj. k ochraně veřejného zájmu na příznivých podmínkách života na Zemi, čímž přesahuje institut zásahové žaloby. Žalobci však kromě toho poukazovali na hrozící nedostatek vody na místní úrovni, na zvýšení průměrné teploty a s tím spojené zdravotní dopady a na častější požáry, vlny sucha a povodně.

K podmínce (ii) zkrácení na právech městský soud shledal, že globální oteplování způsobené vypouštěním skleníkových plynů nepříznivě ovlivňuje klimatické podmínky potřebné k lidskému životu, čímž zasahuje do práva na příznivé životní prostředí, které je zaručeno čl. 35 odst. 1 Listiny, chránícím i právo na žití v klimatických podmínkách umožňujících nerušený výkon životních potřeb člověka.

Podmínku (iii) nezákonnosti zásahu posuzoval městský soud samostatně ve vztahu k mitigačním a k adaptačním opatřením. Ani z bodu 46 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2018, č. j. 1 As 49/2018-62, neplyne kategorický závěr, že soud nemůže nikdy Pařížskou dohodu přímo použít. Pařížská dohoda naopak představuje výkladovou pomůcku pro určení rozsahu povinností žalovaných plynoucích z práva na příznivé životní prostředí.

Pařížská dohoda přímo nevymezuje uhlíkový rozpočet ČR, ale konečný cíl mezinárodního společenství směřující k odvrácení nebezpečné změny klimatu. Teploty, které nesmějí být překročeny do konce století, samy o sobě k soudnímu přezkumu nedostačují, protože z nich na první pohled není jasné, jaký podíl má konkrétní stát.

Aktualizace pražského programu zlepšování kvality ovzduší

Návrh aktualizace pražského programu zlepšování kvality ovzduší, který připravuje ministerstvo životního prostředí, podle zástupců ekologických organizací dostatečně neformuluje požadavek na snížení motorové dopravy. Novinářům to minulý týden řekli zástupci asociace Zelený kruh, která sdružuje spolky zabývající se životním prostředím.

Velkou část stávajícího plánu, který byl schválen v roce 2016, loni zrušil soud na základě napadení ze strany organizace Frank Bold, která je členem Zeleného kruhu. Asociace sdružuje také spolky Arnika, AutoMat, Pražské matky a Centrum pro životní prostředí a zdraví (CPZPZ). Jejich zástupci dnes zdůraznili, že v Praze velkou většinu znečištění nepopiratelně způsobuje automobilová doprava.

Problémy se znečištěním v Praze

Největším problémem v metropoli, způsobeným zejména dopravou, jsou hodnoty prachových částic označovaných jako PM10. Ty jsou velmi malé a při vdechnutí se usazují v plicních sklípcích, odkud se dostávají do krevního oběhu a roznášejí rakovinotvorné látky.

tags: #ochrana #ovzduší #napadení #akční #plán

Oblíbené příspěvky:

• Hranice mezi světy
• Princip Fungování ZRS
• Horní hranice lesa v Krkonoších
• České rekordy v paroží
• Básně o přírodě: Česká inspirace