Ochrana přírody, EIA a transparentnost v České republice

Důvody vzniku EIA byly dva: 1) analýza významných zásahů do životního prostředí a jejich řešení s těmi, kteří o stavbách rozhodují, jakož i s veřejností a 2) podpora ideje udržitelného rozvoje.

Snahou je zabránit takovým zásahům, které by negativně ovlivňovaly životní prostředí také s ohledem na to, že i zdánlivé ekonomické výhody takového zásahu mohou být převýšeny ekonomickými ztrátami, které tento zásah způsobí.

EcIA je pak rozšířením koncepce EIA jako procesu identifikace, kvantifikace a stanovení potenciálních vlivů daných zásahů na ekosystémy nebo jejich složky.

Významnost vlivů na životní prostředí

Předmětem diskuze se ale stává sama významnost. Legislativa totiž žádnou definici významnosti nepřináší a ta se tak může v praxi velmi lišit. To vedlo ke vzniku dodatečných směrnic. V Británii je nejpoužívanější směrnice od IEEM (Ústav pro ekologii a ochranu životního prostředí Spojeného Království). Ta užívá několik faktorů k hodnocení jako je hodnota biodiverzity, habitatu, potenciální hodnota, sekundární či podporující hodnota, sociální a ekonomická hodnota. V tomto směru se hledí na rozsah, závažnost, trvání, návratnost, integritu, načasování a frekvenci zásahů. Techniky pak varírují od kvantitativního popisu po kvantitativní statistické analýzy.

Pro zachycení změn postojů a výhledů do budoucna byli vyzpovídáni experti ze zainteresovaných subjektů, byla provedena rešerše 30 vyjádření o vlivu na životní prostředí a dotazováni členové IEEM (plně odpovědělo 54 respondentů, tedy 60 %). Mezi experty panuje názor, že není třeba více legislativy nebo návodů, ale že musejí být zefektivněny a efektivněji používány.

Čtěte také: Liberecký kraj a kvalita ovzduší

30 % vyjádření před rokem 1999 a 20 % mezi lety 2001 a 2005 vůbec o významu dopadu nediskutuje. Mezi lety 2007 a 2011 muselo být ve vyjádřeních přítomno 9 určitých faktorů, ale ani jeden z nich není ve všech starších vyjádřeních. Počet faktorů, které jsou alespoň v 50 % případů mezi těmito periodami, roste (z 6 na 8 a pak na 15).

Členové IEEM nejčastěji používají směrnice a standardizované techniky hodnocení, zvláště ty vydané IEEM a zároveň poukazují, že právě jejich publikace byla hlavní příčinou posunu v kvalitě hodnocení. Jiné postupy jako stanovení ekonomické hodnoty se používají minimálně (79 % dokonce o něčem takovém nikdy neslyšelo) a jen 6% zřídka směrnice nepoužije.

Vývoj ukazuje na postupnou standardizaci procesu hodnocení. Někteří dotazovaní ale poukazovali, že se z něj může stát zaškrtávací cvičení pro konzultanty bez jakékoli možnosti na inovaci procesu.

Na začátku byla EcIA velmi závislá na hodnocení autority. Právě subjektivita hodnocení je chápána jako neoddělitelná součást určení vlivu. Přesto většina dotazovaných nemá pocit, že by se během let zvyšovala. Padl i návrh, že by se dala do značné míry omezit správným použitím statistiky. Nicméně i profesní posuzování a jeho transparentnost se během let zvyšovaly a to hlavně zaváděním jednotného rámce IEEM.

Zjistilo se ale také, že kdykoli mohla být významnost dopadů zpochybněna, konzultanti to dělali a vždy ve prospěch developerů. To vedlo k zvýšení snahy hodnotitelů zpráv o dopadu, takže v současnosti už odhad dopadu odpovídá reálnému dopadu mnohem více. Což je dáno i větším vědeckým poznáním v této oblasti a také vzrůstající kvantitou a kvalitou dat.

Čtěte také: Studium ekologie v Olomouci

Častým nedostatkem bylo též nedostatečné ospravedlnění toho, jak byla významnost toho kterého zásahu dosažena a do budoucna by měla být jasnější. V současné době se pro hodnocení vlivu používá popisný text, ale též tabulky, mapy a matice. Zprávy z let 2007 až 2011 mají standardní sadu obecných úrovní dopadu pro všechny zásahy. Způsob hodnocení ale není úplně stejný a část respondentů používala jiné než standardní úrovně hodnocení v závislosti na daném problému, který řešili.

Hlavní omezení tohoto v současnosti používaného postupu hodnocení mají nějakou souvislost s pochopením a užitím vědeckých postupů. Průzkum není prováděn dost intenzivně na to, aby dokázal postihnout veškerou variabilitu.

Druhým nejvíce limitujícím faktorem je vědecké porozumění ekologickým procesům. Jejich chápání se v posledních letech drasticky zvýšilo, ale na plné pochopení jsou tyto procesy ještě příliš komplexní. To může vést i k tomu, že ačkoli zasáhneme dle směrnic, vliv bude minimální. V takových případech by se měl uplatnit přístup předběžné opatrnosti, ale na jeho aplikaci neexistuje přesný návod a hrozí že bude nasazen tak razantně, že jakýkoli další rozvoj znemožní. I to opravňuje požadavek zpětných kontrol po zásahu, aby se naše pochopení reakcí jednotlivých druhů zlepšovalo.

Právě absence nebo malá četnost zpětného monitoringu jsou označovány za třetí nejvíce omezující faktor současnosti. Monitoring je skutečně zásadní složkou, neboť reakce ekosystému je často nepředvídatelná.

Aby se to změnilo, bude potřeba přijmout některé legislativní změny, efektivněji plánovat podmínky a povinnosti včetně rozšíření užití plánu na správu životního prostředí nebo profesních institucí jako IEEM. Dalším cílem je zeštíhlení legislativy a směrnic. Mělo by dojít ke sladění postupů, aby se staly ještě transparentnějšími, ale na druhou stranu by měly zahrnovat jistou míru flexibility. Možností by mohlo být i zavedení recenzního řízení prováděného profesionály, které by zaručilo, že směrnice byly aplikovány správně.

Čtěte také: Současná ochrana přírody

Je také potřeba rozšiřovat současné databáze, zejména o data konzultantů, kteří jsou většinou ti, kdo svá surová data do veřejných databází (na rozdíl od ochranářských organizací) nenahrávají. Dalším zefektivněním by mohlo být zahrnutí ekosystémových služeb pod EcIA.

O aplikaci statistických metod na hodnocení vlivu se příliš neuvažuje už pro svou nepraktičnost. Jak je vidět, v hodnocení vlivu došlo během času ke značnému posunu. Hlavní změnou je standardizace celého postupu, větší transparentnost a větší dopad predikcí spolu s lepší obhajobou závěrů. Přesto existuje ještě několik omezení, jako je kvalita výchozích dat, nedostatečná znalost ekologických procesů, chybějící monitoring a zpětná vazba po samotném zásahu.

Stále je potřeba určení významnosti v oblastech spadajících pod EIA jako je kvalita vzduchu, klimatické faktory a kumulativní impakty. To vede k tomu, že hodnocení mezi jednotlivými kapitolami EIA se liší, protože někde můžeme snáze srovnávat se standardem, zatímco jinde vše stojí spíše na osobním posouzení.

Kontrola NKÚ a pochybení v oblasti ochrany přírody

Ochranu přírody za více než šest miliard se rozhodl zkontrolovat Nejvyšší kontrolní úřad. Zaměřil se zejména na Ministerstvo životního prostředí (MŽP) a Agenturu ochrany přírody a krajiny (AOPK), konkrétně na to, jak tyto instituce nakládaly v letech 2019 až 2021 s prostředky státu a Evropské unie určenými na ochranu a péči o přírodu a krajinu. Odhalil přitom řadu pochybení, například cíle, které nemají šanci být naplněny nebo rezignaci MŽP na zápis předkupního práva k pozemkům. Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) o tom informoval v tiskové zprávě.

NKÚ posuzoval hospodaření s finančními prostředky za více než šest miliard. NKÚ odhalil řadu pochybení: některé ukazatele, které slouží k posouzení úrovně plnění cílů programů MŽP a OPŽP, nebudou splněny. A to přesto, že Program péče o krajinu je finančně nejvýznamnějším neinvestičním národním dotačním programem v oblasti péče o krajinu.

Kontrola ukázala i na pochybení při zadávání veřejných zakázek. Cíle programů MŽP a operačního programu Životní prostředí 2014-2020 nebudou podle NKÚ splněny v plném rozsahu. K posouzení úrovně plnění cílů OPŽP slouží mj. tzv. výstupové indikátory, které si samo ministerstvo stanovilo. Ze sedmi těchto indikátorů nebudou splněny čtyři. Tři z nich vykazovaly na konci roku 2021 plnění pod úrovní 10 % cílové hodnoty.

Nesplní se tak např. předpokládaný počet opatření k omezení nepůvodních druhů, opatření pro podporu druhů a stanovišť a opatření k předcházení, minimalizaci a nápravě škod působených zvláště chráněnými druhy.

Dalším ze zjištění kontrolorů NKÚ je fakt, že MŽP nepodalo žádný návrh na zápis předkupního práva státu do katastru nemovitostí, čímž nepostupovalo dle zákona o ochraně přírody a krajiny. V důsledku takového jednání dochází k převodům přírodně cenných pozemků bez uplatnění přednostní nabídky státu.

V kontrolovaném období let 2019-2021 obdrželo MŽP v rámci předkupního práva státu sedm nabídek ke koupi pozemků nacházejících se v národních přírodních rezervacích nebo památkách. U tří z těchto nabídek nedodrželo MŽP zákonnou 60denní lhůtu k vyjádření, ačkoliv mělo o výkup pozemků zájem. Stát tak některé pozemky v přírodně cenných lokalitách nevykoupil.

U některých příjemců podpory odhalila kontrola NKÚ nedostatky v plnění podmínek poskytnuté dotace či při zadávání veřejných zakázek. Např. AOPK porušila zásadu transparentnosti a zákazu diskriminace, neboť přímým zadáním jednomu dodavateli omezila okruh možných dodavatelů. Na základě smlouvy o dílo uhradila vybranému dodavateli v roce 2019 celkem 470 tisíc Kč a následně v roce 2020 už 2,3 milionů Kč.

NKÚ dává závěry své zprávy do souvislosti s tím, že v Evropské unii se zásadně nezlepšuje stav evropsky významných přírodních lokalit ani druhů. Úbytek chráněných druhů a stanovišť se i přes dílčí úspěchy nedaří zastavit. Česká republika zaznamenává podobný úbytek biodiverzity jako celá EU.

Reakce AOPK na závěry NKÚ

AOPK ČR proto konstatuje, že závěrečná interpretace kontrolní akce NKÚ je neúplná a zavádějící. Důvody jsou podrobně uvedeny níže.

Interpretace NKÚ vychází z předpokladu, že příroda je jednoduchý mechanický systém a lze přesně stanovit, jak se bude v příštím roce vyvíjet. Protože se však příroda neustále mění a její stav ovlivňuje řada faktorů, nelze pro hodnocení smysluplně stanovit jednoduché indikátory, jako je obvyklé například pro výstavbu dopravní infrastruktury.

Právě proto AOPK ČR má dlouhodobě vybudovaný systém plánování péče a sledování stavu zvláště chráněných území. Hodnocení efektivity vynakládaných prostředků je třeba provádět v delších časových řadách a mnohem podrobněji.

AOPK ČR je významným správcem státních lesů a jedním z největších správců rybníků v České republice. Mezi svěřený státní majetek patří například Máchovo jezero, Bohdanečský rybník, Nesyt a dalších 150 rybníků. Přesto nemá rozpočtové zdroje na jejich správu ani ve výši účetních odpisů [1]. Jen na péči o evropsky významná chráněná území by ročně mělo být vynaloženo 3,7 mld. Kč.

Národní dotační programy v čele s Programem péče o krajinu (dále jen PPK) slouží zejména k zajištění zákonné povinnosti orgánů ochrany přírody v návaznosti na opatření specifikovaná v plánech péče o zvláště chráněná území.

Podprogram Správa nezcizitelného státního majetku ve zvláště chráněných územích (dále jen MaS) je určen na zajištění povinností státu při správě pozemků ve vlastnictví státu. Prostředky v PPK, POPFK i MaS jsou dlouhodobě podhodnocené a zdaleka neodpovídají potřebě a rozsahu opatření, která jsou specifikována v plánech péče.

AOPK ČR má dlouhodobě vybudovaný systém plánování péče, sledování vývoje a hodnocení dopadů péče na zvláště chráněná území [2], zahrnující plánování činností, evidenci realizovaných opatření včetně jejich lokalizace [3], monitoring, nálezovou databázi . Pro Program péče o krajinu nelze stanovení nějakých jednoduchých indikátorů (jako např. počet kilometrů nově postavených cyklostezek apod.) smysluplně provést. Hodnocení efektivity vynakládaných prostředků je třeba provádět v delších časových řadách a mnohem podrobněji.

V rámci péče o zvláště chráněná území na každé lokalitě probíhá minimálně v intervalu jednou za 10 let vyhodnocování péče, které je podkladem k úpravám plánovaných opatření. Hlavním cílem realizace opatření je zajistit dobrý stav předmětů ochrany - ohrožených druhů a biotopů, zlepšení krajiny.

Základní ekonomičnost je zajištěna nastaveným systémem tzv. „nákladů obvyklých opatření“ vydávaných MŽP a standardizace péče zajišťovaná AOPK ČR ve spolupráci s akademickými pracovišti . Efektivita je pak průběžně vyhodnocována výše uvedeným způsobem sledování a monitoringu. Důležitý je také systém prioritizace na úrovni lokalit, regionu i státu. Výběr opatření k realizaci je tím komplikovanější, čím méně je k dispozici finančních prostředků.

Příroda je mnohovrstevný organismus, reagující na změny zpravidla pozvolna a tomu musí odpovídat komplexnost systému dlouhodobého plánování opatření, jejich prioritizace, vyhodnocování a následné adaptace.

Ke konstatování závěru NKÚ, že AOPK porušila zásadu transparentnosti a zákazu diskriminace u jedné z mnoha veřejných zakázek (studie Vliv chování dočasně neposečených ploch na biodiverzitu trvalých travních porostů) v souhrnné výši 2,8 mil. Kč, podala AOPK ČR odvolání a za svým názorem si nadále stojí. Je třeba zdůraznit, že samotný NKÚ v kontrolním závěru AOPK ČR konstatuje, že zkoumané zakázky byly účelně vynaloženy [4]. Rozdílný názor tedy panuje v otázce transparentnosti a jeho dořešení bude otázkou dalších jednání.

Studie Vliv chování dočasně neposečených ploch na biodiverzitu trvalých travních porostů byla pořizována jako podklad pro nastavení nové Společné zemědělské politiky. V době, kdy byla studie připravována, se předpokládalo schválení Společné zemědělské politiky v roce 2020. Nemělo tedy smysl plánovat studii, jejíž výsledky by byly známy až po tomto datu. Až když se otevřel časový prostor posunem schválení SZP a s ohledem na signifikantní výsledky první studie, rozhodlo MŽP o zadání další studie s cílem získat další argumenty.

AOPK ČR průběžné kontroly NKÚ vítá, v minulosti vždy pomohly k reflexi některých přístupů v nastavení nástrojů a ke zkvalitnění činností. Přestože i tentokrát probíhala s kontrolory řada velmi otevřených jednání nad způsobem zajištění povinností státu při péči o zvláště chráněná území, závěry kontroly jejich výstupy nereflektují a zvláště výsledná interpretace se odchyluje od reálné situace.

Významné krajinné prvky (VKP)

Významné krajinné prvky jsou na území České republiky systematicky mapovány od poloviny sedmdesátých let minulého století. Po roce 1992, kdy se ochrana významných krajinných prvků propsala do legislativy, tvoří rozhodování o zamýšlených zásazích a využití těchto území jednu z nejrozsáhlejších agend orgánů ochrany přírody. Přesto dosud bolestně chybí prováděcí předpis stanovující podrobnosti ochrany významných krajinných prvků.

Aktuálně připravovaný národní plán obnovy přírody se významně zaměřuje na krajinu mimo zvláště chráněná území. Institut významných krajinných prvků představuje spolu se změnou paradigmatu při vytváření územního systému ekologické krajiny a s naplněním konceptu ekologicky významných prvků na zemědělské půdě rozumný základ pro plnění cílů nařízení Evropské unie o obnově přírody.

Významné krajinné prvky (VKP) představují ekologicky, geomorfologicky nebo esteticky hodnotné části krajiny, které utváří její vzhled a udržují její stabilitu. Všechny lesy, rašeliniště, vodní toky a jejich nivy, rybníky a jezera bez ohledu na jejich rozlohu, složení či aktuální hodnotu zákon o ochraně přírody a krajiny č. 114/1992 Sb. (ZOPK) řadí mezi VKP chráněné ex lege.

ZOPK poskytuje návod, jak přistupovat k hodnocení ekologicko-stabilizační funkce (funkcí) VKP, když od systému ekologické stability (jehož jsou s. l. VKP nedílnou součástí) očekává „uchování a reprodukci přírodního bohatství, příznivé působení na okolní méně stabilní (rozuměj ekologicky labilní, Míchal 1994) části krajiny a vytvoření základů pro mnohostranné využívání krajiny“.

Přitom je nezbytné uvažovat i potenciál hodnoceného VKP (Petříček & Plesník 2012). Dalším důležitým postupem, který by při hodnocení funkcí VKP měl být dodržen, je oddělená kvantifikace úrovně rezistence a rezilience jako dvou na sebe sice navazujících, ale časově a prostorově oddělených složek stability, resp. zdraví, protože vysoká či nízká úroveň jedné z nich nemusí znamenat nižší úroveň fungování VKP.

AOPK ČR a různé odborné organizace a akademické instituce zpracovaly řadu metodických podkladů pro vymezování a ochranu VKP, které se setkaly s různou mírou oborové shody. Vybrané z nich MŽP publikovalo v rámci metodické podpory zajištění státní správy vč. několika výkladů.[1] K ochraně VKP existuje také bohatá zkušenost z rozhodovací praxe a judikatura (stanovisko k zásahu do VKP patří k nejčastějším aktům vydávaným orgány ochrany přírody, Vomáčka et al. 2018).

Vedle vymezení území VKP, identifikace jednotlivých ekostabilizačních funkcí a vyjádření jejich významu je třeba správně provést posouzení vlivu zamýšlené činnosti, která by mohla VKP zničit či poškodit nebo oslabit či ohrozit jeho funkce. Při tom je jistě nejdůležitější rozlišení, které možné vlivy představují (a v jaké míře) zásahy (disturbanci) potřebné k uchování či obnově procesů, funkcí a služeb.

Další podstatnou skutečností, kterou je třeba brát v úvahu při posuzování vlivu zamýšlené činnosti na VKP, je vnitřní heterogenita prvku, která je v určité míře vždy přítomná.[2] VKP často představují rozlehlá území, jejichž jednotlivé části se na plnění výše uvedených funkcí (zejména biodiverzitní) podílí různou měrou. Platí to hlavně v případě VKP ex lege (les, niva ad.). Tato skutečnost by měla být zohledněna při hodnocení záměrů a nastavování vhodného způsobu hospodaření či péče o VKP.

V rámci rozsáhlé praxe ochrany přírody se k ochraně VKP (více či méně vědomě) diferencovaně již dávno přistupuje. Orgány ochrany přírody většinou posuzují činnosti či zásahy v konkrétní části prvku, vyhodnocují, jak se tato část podílí na celkové funkci (funkcích) VKP a jak ji může posuzovaný záměr ovlivnit. V důsledku se tak vyjadřují ke konkrétním částem VKP odlišně (např. Pro zvýšení předvídatelnosti a sjednocení výkonu státní správy a pro zvýšení informovanosti hospodařících subjektů a transparentnosti rozhodování ochrany přírody a krajiny je potřebné ustálit pravidla pro podrobné vymezení VKP vč. jejich vnitřní diferenciace.

Pro plnění cílů nařízení EU o obnově přírody (Pešout & Šíma 2022) je důležité zejména vylišení ploch prvků plnících biodiverzitní funkce, tzv. jádrových částí.[3] První návrhy metodického přístupu již vznikají.

Vymezení jádrových částí VKP usnadní správné nastavení péče. Také v tomto již existují první vlaštovky. Příkladem může být dohoda o diferencovaném lesním hospodaření ve VKP Ždánický les (Pešout 2024b). Zde byly na základě dat AOPK ČR a s přihlédnutím k hospodářskému využití v rámci přípravy nového lesního hospodářského plánu vymezeny jádrové části VKP ve dvou kategoriích podle způsobu hospodaření (viz obr. 4).

Pro vymezení jádrových částí VKP, které jsou nositelkami biodiverzitní funkce daného VKP na základě kvality přírodního prostředí a potenciálu obnovy, se nabízí využít indikativně vrstvu mapování biotopů AOPK ČR a podpůrně Nálezovou databázi ochrany přírody. Může jít o různě velké plochy, ale i o drobné plošky v řádu desítek metrů čtverečních (lokality ohrožených druhů, prameniště, významné biotopové stromy apod.).

tags: #ochrana #prirody #transparentnost

Oblíbené příspěvky:

• Zlepšení environmentální bezpečnosti
• Recyklační společnosti v Česku
• Prozkoumejte Cihelnu a Bažantnici
• Více o vestavných koších
• Rostliny sající vlhkost: Kroton a spol.