Orgány ochrany přírody a zákony v České republice

Dne 1. června 1992 nabyl účinnosti zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. V letošním roce si tedy připomínáme 30 let od přijetí tohoto nejvýznamnějšího právního předpisu pro ochranu přírody.

Právní prostředí v době vzniku zákona

V době, kdy bylo rozhodnuto o přípravě zákona, platil na českém území (šlo přitom o období unitárního československého státu) zákon č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody. Ten vymezoval v necelých dvaceti paragrafech v zásadě jen deklaratorně úkoly státní ochrany přírody a svěřoval její výkon tehdejšímu ministerstvu školství a kultury (po federalizaci v letech 1968 a 1969 ministerstvu kultury). Potřeba nového, podstatně kvalitnějšího zákona byla tedy počátkem devadesátých let evidentní.

Na druhou stranu společnost a stát se nacházely v bouřlivém období svého vývoje, ekonomicko-právní situace nebyla usazená, započalo období transformace ekonomiky i administrativy. Některé hlasy před prací nad zákonem varovaly a radily vyčkat větší právní stability.

Považujeme proto za malý zázrak, že právě v takovéto atmosféře se podařilo především vytvořit a následně i prosadit přijetí zákona v podstatě kodexového typu. Rozsah zákona činil 92 paragrafů, což na dobu jeho vzniku nebylo málo, a vyjadřoval tak snahu po komplexní právní úpravě otázek ochrany přírody a krajiny. Rozhodujícím rokem příprav byl rok 1991. Do České národní rady byl zákon předložen 20. 12. 1991 a v prvním čtvrtletí 1992 projednáván v příslušných výborech, zejména výboru pro životní prostředí a ústavněprávním.

Zákon sám byl pak přijat neuvěřitelnou většinou 105 poslanců ze 111 přítomných poslanců ČNR dne 19. června 1992.

Čtěte také: České orgány ochrany ovzduší

Evropská novelizace zákona

Zákon o ochraně přírody a krajiny prošel po dobu své existence celou řadou novelizací. To je pochopitelné s ohledem na dynamický a někdy i turbulentní vývoj v naší společnosti i práva. Za nejvýznamnější změnu pak lze označit tzv. euronovelu, tj. novelizaci provedenou zákonem č. 218/2004 Sb. Podstatou novely bylo zavedení evropského práva v oblasti ochrany přírody do našeho právního řádu, především pak směrnice o stanovištích a tzv. ptačí směrnice.

Novela č. 218/2004 Sb. (tzv. euronovela) přinesla také úplně jiné znění § 58, do něhož byla zakotvena povinnost odstraňování (kompenzace) ekonomické újmy vzniklé v zájmu ochrany přírody v případě ztíženého zemědělského nebo lesního hospodaření. Až do této novely se prakticky žádné náhrady nevyplácely (s výjimkou těch, které upravoval z. č. 115/2000 Sb., o poskytování náhrad škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy).

Ochrana přírody vs. stavební činnost

Požadavky na usnadnění stavební činnosti, spočívající v oslabování některých zavedených institutů ochrany přírody a krajiny, lze vysledovat u několika nedávných novelizací zákona. Přes zjevnou absenci průkazné studie jsou (dosud samostatné) správní akty vydávané orgány ochrany přírody jako podklad pro řízení podle stavebního zákona označovány lobbistickými skupinami za klíčovou komplikaci při umisťování a povolování staveb.

Dílčí změny omezující kompetence orgánů ochrany přírody v souvislosti s umisťováním a povolováním staveb proběhly již v r. 2012 (zákonem č. 350/2012 Sb.), kdy došlo k omezení souhlasu orgánu ochrany přírody ke stavbám umisťovaným v CHKO.

V souvislosti s rozsáhlejší novelou stavebního zákona (zákonem č. 225/2017 Sb.) došlo k zásadní změně formy některých dosavadních vstupů orgánů ochrany přírody do řízení vedených podle stavebního zákona - v zákoně se objevilo závazné stanovisko ke kácení dřevin namísto povolení a závazné stanovisko k zásahu do ochranných podmínek zvláště chráněných druhů namísto povolení výjimky (pro situaci, kdy dojde ke zjištění výskytu chráněného druhu až po zahájení řízení podle stavebního zákona).

Čtěte také: Závazná stanoviska orgánů ochrany přírody

Zákonem č. 225/2017 Sb. byla rovněž velmi diskutabilně omezena účast veřejnosti v řízeních dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny.

Omezení účastenství pouze na řízení vedená podle zákona o ochraně přírody a krajiny znemožnilo regulérní účast ekologických spolků při povolování staveb, které sice nepodléhají procesu posuzování vlivů na životní prostředí, avšak přesto svým umístěním, provedením či provozem vliv na přírodu a krajinu v dané lokalitě mít mohou.

Zcela nový typ správního aktu orgánu ochrany přírody vložila do zákona o ochraně přírody a krajiny novelizace tzv. liniového zákona (zákon č. 403/2020 Sb.). A ke zcela zásadní koncepční změně v organizaci státní správy ochrany přírody a krajiny došlo rekodifikací stavebního práva, tedy přijetím nového stavebního zákona č. 283/2021 Sb. a doprovodného zákona k němu (zákon č. 284/2021 Sb.).

Řada dosavadních kompetencí orgánů ochrany přírody, zejména v obecné ochraně přírody a krajiny, má být na základě přímé změny zákona o ochraně přírody a krajiny integrována do kompetencí stavebních úřadů (stavební úřady by se tak staly orgány ochrany přírody); ve zvláště chráněných územích a v lokalitách soustavy Natura 2000 by mělo dojít k integraci pouze částečné, tedy některé kompetence by zůstaly v rukou speciálních orgánů ochrany přírody.

Nástroje ochrany přírody

Zákon o ochraně přírody a krajiny upravuje na několika místech možnost omezit, event. zakázat činnost fyzických i právnických osob, pokud tato činnost narušuje či ohrožuje zájmy ochrany přírody a krajiny a může způsobit nedovolenou změnu chráněných částí přírody. Mezi základní nástroje dané zákonem o ochraně přírody a krajiny (dále ZOPK) patří to, že orgán ochrany přírody má možnost již probíhající činnost, která by byla v rozporu se zájmy chráněnými zákonem, omezit formou stanovení podmínek pro tuto činnost, případně tuto činnost zakázat.

Čtěte také: České kontrolní orgány bio

Orgán ochrany přírody naopak nemá pravomoc uživatelům krajiny (zejména vlastníkům a nájemcům pozemků) jakoukoli činnost ve prospěch zájmů ochrany přírody přikazovat, tedy nemůže vynucovat aktivní konání ve prospěch ochrany přírody a krajiny. Vlastníka (nájemce) může pouze k takovému aktivnímu prospěšnému konání vyzvat, popřípadě se s ním o něm dohodnout, tedy sjednat veřejnoprávní smlouvu, či jej vykonat namísto něj, přičemž vlastník či nájemce je povinen takové jednání (po předchozí výzvě) strpět (zejména podle § 68 odst. 3 ZOPK).

Všechny druhy rostlin a živočichů (tedy obecně chráněné i ty, které požívají zvláštní druhové ochrany) jsou chráněny před ničením, poškozováním, sběrem a odchytem, které by mohly vést k ohrožení těchto druhů na bytí, k jejich degeneraci či narušení schopnosti rozmnožování anebo zničení ekosystému, jehož jsou součástí. Jde o ochranu druhu jako celku, ale též o ochranu jednotlivých populací.

Orgán ochrany přírody v případě takového ohrožení může stanovit závazné podmínky pro výkon činnosti, jejichž cílem je ochránit ohrožené populace. Činí tak formou opatření obecné povahy pokud jde o blíže neurčený okruh adresátů anebo správním rozhodnutím, vydaným v řízení zahájeném z moci úřední, pokud mají být stanoveny podmínky pro výkon činnosti konkrétního subjektu.

Hrozí-li poškozování území v národních parcích, národních přírodních rezervacích a národních přírodních památkách a dále v 1. zóně CHKO anebo poškození jeskyně, může orgán ochrany přírody omezit nebo zakázat do těchto území nebo jejich částí přístup veřejnosti. Jde zejména o ochranu těchto území před hrozícím poškozením způsobeným nadměrnou návštěvností.

Omezení vstupu spočívá například v tom, že území je uzavřeno pro návštěvníky jen po část roku. Orgán ochrany přírody může stanovit správním rozhodnutím konkrétnímu subjektu podmínky pro výkon činnosti, která by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně či zvláště chráněných částí přírody, popřípadě může takovou činnost zakázat.

Česká inspekce životního prostředí jako kontrolní správní orgán dozírá, jak subjekty (s výjimkou ústředních orgánů státní správy) dodržují právní předpisy a rozhodnutí v oblasti ochrany přírody. Při zjištění ohrožení zájmů ochrany přírody je oprávněna nařídit omezení, případně zastavení škodlivé činnosti až do doby odstranění nedostatků a jejich příčin.

Toto ustanovení zákona je poměrně stručné a jeví se jako neúplné. Není vyloučeno, že původně měl zákonodárce na mysli operativní neformální opatření při zjištění akutního ohrožení zákonem chráněných zájmů, avšak nestanovil žádný mechanismus, kterým by bylo umožněno důvodnost takového operativního opatření v následném řízení přezkoumat (jak je tomu např. u stráže ochrany přírody podle § 81 odst. 9 anebo při odebírání nedovoleně držených jedinců podle § 89 odst. 2 ZOPK).

Z důvodů ochrany práv fyzických a právnických osob před zásahy státní moci a také s ohledem na to, že v § 90 odst. 1 ZOPK (ve znění účinném do 30. 11. 2009)1 nebylo toto ustanovení vypočteno mezi ustanoveními vyloučenými z použití správního řádu, bylo třeba § 80 odst. 2 ZOPK vyložit tak, že nařídit omezení event. stanovit zákaz může ČIŽP pouze správním rozhodnutím.

Současně v devadesátých letech s postupným rozšiřováním kompetencí inspekce stanovenými v § 80 odst. 1 ZOPK byla inspekci dána i pravomoc ukládat opatření podle § 66 ZOPK.

Stráž přírody

Strážce přírody je fyzickou osobou, která je pověřena výkonem státní správy v ochraně přírody v rozsahu vymezeném zákonem. Stráž přírody je zvláštním subjektem státní správy, jehož úkolem je být nápomocen orgánům ochrany přírody tím, že provádí dohled na fyzické a právnické osoby, aby dodržovaly předpisy o ochraně přírody a krajiny.

Vedle jiných veřejnoprávních oprávnění je strážce přírody rovněž oprávněn v případě bezprostředního ohrožení zájmů chráněných zákonem rušivou činnost pozastavit. Ustanovení vymezuje, že se musí jednat o ohrožení zájmů chráněných v částech druhé až páté zákona, což ovšem zahrnuje všechny chráněné části přírody.

Opatření strážce je neformálním úkonem, faktickým pokynem2, se kterým zákon spojuje právní důsledky. O svém opatření je strážce povinen bezodkladně vyrozumět územně příslušný orgán ochrany přírody; ten opatření strážce potvrdí, změní nebo zruší nejpozději do 15 dnů od jeho vydání.

Územně příslušným orgánem ochrany přírody je orgán ochrany přírody se zbytkovou působností, tj. na obecně chráněném území obecní úřad obcí s rozšířenou působností, ve zvláště chráněných územích je to správa národního parku, Agentura ochrany přírody a krajský úřad pro území přírodních rezervací a památek.

Strážce přírody ustanovený Krajským úřadem Libereckého kraje zjistil, že fyzická osoba podnikající v oblasti poskytování rekreačních služeb provádí zásahy do břehu a dna Máchova jezera spočívající v terénních úpravách, prohlubování dna odtěžováním nánosů, odstraňování porostu (rákosiny i dřevin). Záměrem podnikatele bylo rozšířit místo pro koupání rekreantů ubytovaných v jeho rekreačním zařízení, a to na úkor nedotčeného litorálního pásma rybníka.

Strážce jednání podnikatele vyhodnotil jako bezprostřední ohrožení zájmů ochrany přírody a rušivou činnost pozastavil. Městský úřad v České Lípě podle § 81 odst. 9 zákona toto opatření strážce svým rozhodnutím potvrdil. Následně pak tento orgán ochrany přírody vedl i řízení o uložení pokuty za protiprávní jednání (provedení škodlivého zásahu do VKP v souběhu s nedovoleným zásahem do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů rostlin) a rovněž uložil opatření k nápravě podle § 86 odst. 1 ZOPK.

Správní orgán opatření strážce potvrdí, jestliže dospěje k závěru, že pozastavená činnost skutečně znamenala bezprostřední ohrožení zájmů ochrany přírody. Může též opatření strážce změnit, zejména v těch případech, kdy dojde k závěru, že pozastavená činnost byla v době učiněného opatření skutečně ohrožující, avšak subjekt, proti němuž opatření směřovalo, jí může dále konat za určitých podmínek, stanoveným v rozhodnutí.

Orgán ochrany přírody také může opatření strážce zrušit, a to zejména v těch případech, kdy vyhodnotí, že činnost neohrožuje zájmy chráněné zákonem anebo například v těch případech, kdy si subjekt již opatřil od orgánu ochrany přírody potřebné povolení.

Omezení činnosti stanovením podmínek

Možnost omezit činnost stanovením podmínek pro její výkon je jedním z nejsilnějších preventivních nástrojů v rukou orgánů ochrany přírody. Takto lze činnost omezit kterýmkoli fyzickým či právnickým osobám, jestliže by jejich činnost mohla způsobit nedovolenou změnu obecně či zvláště chráněných částí přírody. Omezení spočívá v tom, že pro výkon takové ohrožující činnosti jsou stanoveny podmínky, jejichž cílem je činnost regulovat tak, aby se předešlo vzniku poškození částí přírody.

Pokud by k dostatečné prevenci vzniku poškození částí přírody nepostačilo stanovení podmínek pro výkon ohrožující činnosti, je možné takovou činnost zakázat. Vždy platí, že subjekty by ve výkonu své činnosti měly být omezeny v co nejmenším rozsahu, který je ovšem dostatečný k dosažení účelu.

Podle judikatury správních soudů pro použití tohoto nástroje vůbec není podmínkou, aby hrozba zájmům chráněným ZOPK byla již naplněna, tedy k poškození částí přírody již došlo, nýbrž postačí reálná hrozba nedovolené změny. Tu pak je orgán ochrany přírody povinen prokázat.

Podmínkou pro to, aby mohl orgán ochrany přírody použít tento nástroj, nezbytně není ani protiprávnost jednání omezovaného subjektu. O omezení, event. zákazu činnosti podle § 66 ZOPK rozhoduje orgán ochrany přírody ve správním řízení zahájeném z moci úřední.

Podstatné je, že zákon v § 90 odst. 1 taxativně stanoví, která ustanovení ZOPK (včetně § 66) nepodléhají režimu správního řádu.

Použití ustanovení § 66 ZOPK poněkud zproblematizovala novelizace zákona, provedená s účinností od 1. ledna 20134. K ustanovení § 66 byl připojen další odstavec, který vylučuje uplatnění odstavec 1 v případě již vydaného platného pravomocného rozhodnutí. Záměrem novelizace zřejmě bylo vyloučit možnost omezit či zakázat podle § 66 činnost, která byla povolena, a to včetně povolení vydaných jiným správním orgánem (např. stavebním, vodoprávním či báňským úřadem).

Hlavním argumentem pro takové doplnění zákona byl požadavek právní jistoty subjektů a zamezení ekonomických ztrát investorů. Text důvodové zprávy k této novele je velmi stručný a nedává žádná výkladová vodítka.

Ustanovení odstavce 2 § 66 je obtížně vyložitelné a nesrozumitelné a vyvolává pochybnosti, o jaké „platné pravomocné rozhodnutí“ se má jednat, který orgán ho měl vydat a v jaké věci. Při použití všech výkladových pravidel pak můžeme (dle systematiky zákona a při použití logického výkladu) dospět k závěru, že zákonodárce stanovuje, že omezení použití §66 odst. 1, tj. vyloučení možnosti omezit či zakázat činnost, která by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, se vztahuje na povolující rozhodnutí vydaná orgánem ochrany přírody podle ZOPK.

tags: #orgány #ochrany #přírody #zákony

Oblíbené příspěvky:

• Techniky pro přežití v divočině
• Bioodpad a kompostování
• Konference o ekologii na ETF UK
• Vlastnosti a použití gumoasfaltu
• Stanoviště dekontaminace techniky – technické zhodnocení