Mezinárodní soudní dvůr v Haagu vydal poradní stanovisko č. 187 o povinnostech států v oblasti klimatické změny, jehož obsah je z pohledu klimatického práva doslova revolucí. Stanovisko vyjasňuje některé otázky a dává klimatické právo do širšího kontextu mezinárodního práva.
Poradní stanoviska Mezinárodního soudního dvora
Podávání poradních stanovisek je jednou ze dvou oblastí svěřených Mezinárodnímu soudnímu dvoru jakožto nejvyššímu soudnímu orgánu OSN. Mezinárodní organizace tak mohou žádat o výklad nejasných ustanovení mezinárodního práva. Výsledná stanoviska jsou sice nezávazná, avšak vysoce respektovaná. Druhou oblastí je rozhodování sporů mezi státy pokojnou cestou. Žalobci i účastníky řízení mohou být pouze státy.
Klimatické povinnosti států
Mezinárodní soudní dvůr ve stanovisku upozornil, že povinnosti států řešit dopady změny klimatu, a to včetně povinnosti snižovat emise skleníkových plynů, nejsou zakotveny pouze v klimatických úmluvách, ale vyplývají paralelně také z mezinárodního obyčejového práva, konkrétně z jeho povinnosti předcházet závažné škodě na životním prostředí (jehož součástí je klimatický systém).
Přitom povinnosti mezinárodního obyčejového práva platí pro všechny státy světa, tedy i pro ty, které nejsou smluvními stranami Pařížské dohody. Dále tyto povinnosti vyplývají též z mezinárodního práva lidských práv.
Cíl 1.5 °C
V této otázce Mezinárodní soudní dvůr poukázal na to, že od doby sjednání Pařížské dohody bylo přijato několik dalších dokumentů, zejména výstupů COP 2021 a 2023, které potvrdily potřebnost usilovat o cíl 1.5 °C, v návaznosti na novější vědecké poznatky, které zvýšení teploty o 2 °C označily za výrazně nebezpečnější. Toto opakované utvrzení smluvních stran o cílení na 1.5 °C vykládá Soud jako novou dohodu mezi státy, jíž ve vzájemné shodě aktualizují původní obsah. Proto označuje cíl 1.5 °C za ten hlavní a primární, na jehož plnění je nutné se soustředit.
Čtěte také: Ochrana přírody: Mezinárodní symbol
Soud naopak dovodil, že státy si nemohou své klimatické cíle stanovit podle libosti, ale pro vymezení jejich obsahu (výše) platí klíčové vodítko v podobě hlavního cíle Pařížské dohody udržet zvýšení teploty pod 1.5 °C.
Mitigační cíl každého státu (NDC) musí být vymezen tak, aby byl způsobilý přinést adekvátní příspěvek daného státu k plnění tohoto globálního teplotního cíle.
Podle Soudu plnění NDCs sice skutečně není povinností dosáhnout výsledku (slibované hodnoty snížení emisí), ale povinností jednat, nicméně její plnění je v případě klimatické změny jako naléhavého globálního problému posuzováno zpřísněným standardem due diligence (náležité péče), z čehož vyplývá, že státy musí udělat maximum pro to, aby cílů dosáhly, a to včetně adekvátní regulace činnosti soukromých aktérů, zvláště podniků.
Odpovědnost za porušení mezinárodního práva
V této otázce Soud naopak poukazuje na to, že klimatické úmluvy nelze vnímat izolovaně, ale jako součást celého korpusu mezinárodního práva. Stát, který neplní řádně (ve smyslu zpřísněného standardu due diligence) svou povinnost předcházet závažným škodám na klimatickém systému, dopouští se porušení mezinárodního práva.
Tyto úmluvy samy sice mechanismy pro uplatnění odpovědnosti nemají, má je ale mezinárodní obyčejové právo, a jeho pravidla mezinárodněprávní odpovědnosti lze použít i na změnu klimatu.
Čtěte také: Vývoj klimatických dohod
Typy klimatických povinností a standard due diligence
Podstatnou roli hraje v analýze Soudu rozlišení právní povahy jednotlivých klimatických povinností. Soud si všímá povinností, u nichž jejich formulace („shall“) indikuje právní závaznost, rozlišuje povinnosti hmotněprávní a procesní, a zejména pak vysvětluje odlišnosti mezi typem povinností dosáhnout výsledku a povinností jednat.
Toto rozlišení povinností je zvláště důležité pro posuzování jejich plnění: Splněním povinnosti dosáhnout výsledku je pochopitelně jeho dosažení (například sdělit NDC státu podle čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody), ale doposud byla nejistota ohledně posuzování plnění povinností, spočívajících v předepsaném jednání (například provádět vnitrostátní mitigační opatření, rovněž podle čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody): Kde je u těchto povinností hranice mezi splněním a nesplněním povinnosti?
Due diligence je standard chování, jehož obsah se v konkrétní situaci odvíjí od různých faktorů (např. od situace a kapacity státu, dostupných vědeckých poznatků, dostupných technologií či závažnosti hrozícího rizika) a vyvíjí se v čase.
Přitom obecně platí, že u globálního problému takové závažnosti a s tak významnými hrozícími dopady, o němž zároveň máme dostatek vědeckých poznatků, jako je klimatická změna, je standard due diligence zpřísněný. Tedy zkoumá se, zda stát vynaložil maximální snahu a angažoval všechny jemu dostupné prostředky pro splnění dané povinnosti.
Jako příklad lze uvést, jak Soud okomentoval povinnosti vztahující se k vnitrostátně stanoveným příspěvkům (NDCs) podle čl. 4 odst. 2 věty první Pařížské dohody připravit a sdělit své NDCs. Jde o závazné právní povinnosti („shall“) procesního charakteru směřující k dosažení výsledku.
Čtěte také: Recyklace a její mezinárodní den
Pro jejich splnění ovšem podle Soudu nestačí pouze formalistický přístup - pro posouzení naplnění těchto povinností, zvláště pak povinnosti „připravit“ NDC, je rovněž podstatný obsah NDC, tj. výše či ambice vymezeného NDC.
Ve vztahu k obsahu NDC vyjadřuje Pařížská dohoda podle Soudu určitá očekávání a určité standardy, které mají státy použít pro jeho přípravu, a to pokrok oproti předchozímu NDC a nejvyšší možné ambice. Základním měřítkem ovšem je, že „obsah NDC státu musí být způsobilý přinést adekvátní příspěvek k plnění globálního teplotního cíle“ a při přípravě NDC musejí státy naplnit zvýšený standard due diligence.
Soud tedy odmítá argument, že Pařížská dohoda dovoluje státům stanovit své NDCs dle svého uvážení. Naopak, při přípravě NDCs mají státy pouze omezené uvážení.
Příkladem povinnosti jednat, která se navíc dosud převážně vykládala jako nevymahatelná, je povinnost státu naplnit svůj vyhlášený NDC (čl. 4 odst. 2 věta druhá Pařížské dohody). Implementace NDC není sice podle Soudu povinností dosáhnout výsledku, ale je závaznou („shall pursue“) povinností jednat, a sice učinit maximum pro to, aby bylo výsledku dosaženo; i zda je standard due diligence zvýšený, s poukazem na nejnovější dostupnou vědu, a podle dodržení due diligence se také bude posuzovat plnění.
Zvyšování hladiny oceánu a malé ostrovní státy
Malé ostrovní státy, například Kiribati, Maledivy či Tuvalu, jejichž území leží jen pár metrů nad mořem, jsou klimatickou změnou ohroženy zcela zásadně, protože jejím vlivem se zvyšuje hladina oceánu, a to způsobuje a bude dále způsobovat neobyvatelnost nejníže položených částí jejich území, případně se hovoří i tom, že takové ostrovy zcela zmizí pod vodou a jejich obyvatelstvo bude muset přesídlit.
Ohledně státnosti Soud ve stanovisku konstatoval, že pokud je stát jednou založen a existuje, ztráta některého elementu státu by neměla automaticky znamenat ztrátu státnosti.
S ohledem na to, že klimatická změna je společnou starostí lidstva (common concern of humankind), zdůrazňuje Soud důležitou zásadu, která je součástí mezinárodního obyčejového práva - zásadu spolupráce mezi státy, která by při řešení tohoto problému měla být uplatňována v maximální možné míře, neboť u globálních problémů obecně by státy měly hledat řešení společně.
I z klimatického režimu vyplývá povinnost finanční pomoci a dalších typů asistence ze strany bohatých rozvinutých států vůči rozvojovým zemím, podle zásady společné, ale rozdílné odpovědnosti.
Právo na příznivé životní prostředí
Soud rozebírá souvislosti mezi lidskými právy a klimatickou změnou a konstatuje, že negativní dopady klimatické změny mohou narušit účinné naplňování lidských práv a dále, že plné užívání lidských práv nemůže být zajištěno bez ochrany klimatického systému a dalších částí životního prostředí, a že státy v tomto ohledu musí přijímat opatření k ochraně klimatického systému, včetně mitigace a adaptace, což zahrnuje mj. přijetí příslušných standardů a legislativy, jakož i regulaci činnosti soukromých aktérů.
Soud tedy nekonstatuje, že toto právo uznává nebo zakládá, ale zároveň o něm hovoří jako o samostatném právu, ne pouze jako o environmentálním aspektu jiných práv.
Právní následky porušení klimatických povinností států
Část stanoviska věnovanou otázkám odpovědnosti lze považovat za zcela průlomovou. Soud zejména chápe mezinárodní právo jako celek, jehož jednotlivou část, například klimatické úmluvy, nelze posuzovat izolovaně.
Soud nejprve zodpovídá otázku, které právní normy jsou aplikovatelné na odpovědnost států v oblasti klimatu. Jsou to klimatické a další mezinárodní úmluvy, a dále obyčejové mezinárodní právo. Soud v předchozích částech stanoviska identifikoval řadu povinností států, které vyplývají přímo z Rámcové úmluvy o změně klimatu a Pařížské dohody.
Za situace, kdy v těchto úmluvách chybějí pravidla o následcích porušení povinnosti, použijí se pravidla mezinárodního práva o odpovědnosti států.
Soud v tomto ohledu odmítl námitku, že aplikace obecných pravidel mezinárodního práva je zde vyloučena z důvodu povahy klimatických úmluv jako lex specialis: aby tomu tak bylo, muselo by toto vynětí z pravidel mezinárodního práva o odpovědnosti států vyplývat přímo z mezinárodních klimatických úmluv, avšak Soud v nich takové vynětí neshledal. To znamená, že v případě porušení klimatických povinností států, a to i těch založených klimatickými úmluvami, se uplatní pravidla mezinárodního práva, která dopadají na situace porušení povinností, tedy pravidla mezinárodního obyčejového práva.
V případě povinností jednat, které Soud identifikoval, odpovědnost státu nenastává v případě nedosažení výsledku, ale vždy tehdy, pokud stát nepřijme všechna potřebná opatření, která jsou s to k výsledku vést, což se v konkrétních případech posuzuje pomocí standardu due diligence. Pokud tento standard není naplněn, dopouští se stát mezinárodně protiprávního jednání s následkem odpovědnosti.
Podstatné dále podle Soudu je, že povinnosti spojené s globálními statky, jako je klima, jsou ze své podstaty povinnostmi erga omnes, tedy vůči všem ostatním státům. Stanovisko v odst. 442 říká, že pokud některý stát poruší povinnost erga omnes, může ho kterýkoli jiný stát volat k odpovědnosti. Pokud je porušena povinnost vztahující se k ochraně klimatu, která vyplývá z mezinárodního obyčejového práva, může se odpovědnosti dovolávat kterýkoli stát; pokud vyplývá z mezinárodního klimatického režimu, může tak učinit kterákoli smluvní strana úmluvy.
Co se týče dostupnosti nápravy, kterýkoli jiný stát může žalovat na splnění té povinnosti, která splněna nebyla, a ukončení protiprávní činnosti. Pouze poškozený stát však může žádat také reparaci, a to v podobě restituce (návratu do původního stavu, je-li to ještě možné), kompenzace (zde Soud připouští, že její výpočet může být v případě klimatických škod obtížný) nebo satisfakce (např. vyjádření lítosti, omluva, veřejné prohlášení, vzdělávání veřejnosti).
Dopady stanoviska na fosilní činnosti
Produkce a spotřeba fosilních paliv jsou ve skutečnosti hlavní příčinou antropogenní klimatické změny, a to, že se zmínky o nich po celá desetiletí nedostaly do klimatických úmluv ani do rozhodnutí COP, jen svědčí o politické citlivosti tohoto tématu a síle aktérů na straně fosilních společností.
Text Poradního stanoviska se zmiňuje o fosilních palivech pouze v několika málo zmínkách, převážně v souvislosti s objasněním mechanismu klimatické změny.
Ovšem z hlediska právní argumentace je obzvláště relevantní odstavec 427: „Pokud stát nepřijme vhodná opatření na ochranu klimatického systému před emisemi skleníkových plynů - včetně výroby fosilních paliv, spotřeby fosilních paliv, udělování licencí na průzkum fosilních paliv nebo poskytování dotací na fosilní paliva - může se jednat o mezinárodně protiprávní jednání, které lze tomuto státu přičíst.
Neboli hned čtyři výslovné odkazy na činnosti související s fosilními palivy jsou zde využity pro jasné vyjádření faktu, že povinnosti dovozené Soudem ve stanovisku na tyto činnosti přímo dopadají. Soud tak sděluje, že jakkoliv se útlum fosilních paliv může zdát z politického pohledu otázkou uvážení, z pohledu právního je jasný a má podobu povinnosti chránit klimatic...
Environmentální migrace
Podle údajů Světové organizace pro migraci (International Organization for Migration, IOM) bylo na konci roku 2020 ve světě více než 60 milionů nedobrovolných migrantů. Tato kategorie zahrnuje, vedle lidí prchajících z oblastí válečných konfliktů, také rostoucí počet osob, pro něž se postupně vžilo označení environmentální migranti (environmental migrants). Jedná se o osoby, které byly nuceny opustit své domovy buď z důvodů přírodní katastrofy, nebo kvůli dlouhodobým klimatickým změnám (globální oteplování, vysychání řek aj.).
Analýzy tématu ukazují, že na mezinárodní scéně chybí jednotné chápání pojmu environmentální migranti a že úprava, jež se na různé kategorie osob řazené pod tento pojem vztahuje, je vnitřně velmi roztříštěná.
Pojem environmentální migrant není právní pojem. Nemá proto ani žádnou právní definici. Pojem zahrnuje dvě velké kategorie osob. Jedná se, na straně jedné, o osoby dočasně či trvale migrující v důsledku přírodních katastrof, např. povodní, tsunami, zemětřesení či výbuchu sopky. V tomto případě se mluví o tzv. přesídlení v důsledku katastrofy (disaster displacement). Na straně druhé jde o osoby migrující, opět dočasně či trvale, v důsledku dlouhodobých změn životního prostředí, typicky změn souvisejících s globálním oteplováním, vzestupem hladiny světových oceánů, vysycháním některých oblastí apod. Zde se mluví o tzv. klimatické migraci (climate migration). Obě kategorie nejsou pevně oddělené.
Zhoršující se environmentální situace vyvolává ve společnosti napětí, boje o tenčící se zdroje (vodu, půdu apod.) a ekonomickou stagnaci, které vedou k vypuknutí ozbrojených konfliktů či k prosazení autoritářské formy vlády. A naopak ozbrojené konflikty či autoritářská forma vlády přispívají k dalšímu zhoršování podmínek, v nichž lidé žijí (plundrování přírodních zdrojů, nemožnost implementace environmentálních programů apod.).
V odborné literatuře i v materiálech mezinárodních organizací se objevují snahy environmentální migranty dělit do různých kategorií. Například IMO (2007) rozlišila čtyři odlišné scénáře environmentální migrace. První scénář představuje migrace v méně pokročilé fázi postupné změny životního prostředí. Druhý scénář je vázán na pokročilá stadia postupné změny životního prostředí. Třetí scénář nastává v případě migrace vyvolané extrémními událostmi, kam spadají výše zmíněné přírodní katastrofy. Konečně, čtvrtý scénář zahrnuje migraci způsobenou rozvojovými a průmyslovými změnami, např. kácením pralesů či budováním dálnic.
Obdobnou typologii nabízejí čeští autoři Stojanov a Kavanová (2009). Ti rozlišují tři kategorie environmentálních migrantů, jimiž jsou environmentálně motivovaní migranti, environmentální přesídlenci a plánovaní přesídlenci. První kategorie zahrnuje osoby, které „opouštějí místo svého bydliště relativně dobrovolně, preventivně, kvůli vážné environmentální hrozbě“ (s. 28). Druhou kategorii tvoří ti, kteří „jsou nuceni opustit své bydliště kvůli ohrožení svých životů, živobytí a prosperity, jež se ocitly ve vážném nebezpečí z důvodu negativního působení environmentálních procesů nebo přírodních katastrof, případně i lidské činnosti“ (Tamtéž). Třetí kategorie sestává z osob, jež „nuceně opouštějí své bydliště v důsledku plánovaného využití území, na kterém žijí nebo kde vykonávají hospodářskou činnost“ (Tamtéž). Dále uvidíme, že tyto typologie, resp. to, do jaké kategorie konkrétní osoby spadají, může mít vliv na jejich právní postavení a okruh práv, která požívají.
Pojem „environmentální migrant“ se používá od sedmdesátých let 20. století. Někdy se lze v tomto kontextu setkat ještě s jinými pojmy, zejména klimatický či environmentální uprchlík (climate or environmental refugee). Tento pojem bývá používán pro ty environmentální migranty, kteří opouštějí své domovy zjevně nedobrovolně. Toto užití ovšem může být matoucí. Zhoršení životních podmínek, přírodní katastrofa či, obdobně, ozbrojený konflikt, totiž samy o sobě za pronásledování označit nelze. Mluvit o klimatických či environmentálních uprchlících tak může být matoucí, proto byl tento pojem postupně opuštěn.
Jak již bylo řečeno, environmentální migrace není právní pojem, proto také environmentální migranti nemají žádné zvláštní právní postavení, ani nepodléhají specifickému právnímu režimu. To ovšem neznamená, že by se na ně právo nevztahovalo. Environmentální migranti podléhají vnitrostátnímu právu státu, na jehož území se nacházejí. Tento stát je také povinen garantovat jim ochranu jejich lidských práv a přijímat opatření k odvrácení klimatických změn a zmírnění jejich dopadů.
Asi nejucelenější přístup k environmentální migraci zaujímá mezinárodní právo životního prostředí (MPŽP). Ačkoli ani toto odvětví neobsahuje specifické normy, jež by se na tuto migraci zaměřovaly, zahrnuje obecnější závazky, které mají relevanci i v této oblasti. Konkrétně se jedná o závazky týkající se klimatické změny, které obsahují hlavní mezinárodní smlouvy MPŽP, tedy Rámcová úmluva OSN o změně klimatu (UN Framework Convention on Climate Change) z roku 1992 a na ni navazující Kjótský protokol z roku 1997 a Pařížská dohoda z roku 2015. Všechny tyto úmluvy jsou závazné pro Českou republiku.
Kälin a Schrepfer(2012) uvádějí, že smlouvy MPŽP obsahují, byť spíše implicitně, tři základní závazky týkající se environmentálních migrantů. Jde o závazky: zmírnit (mitigate), tj. aktivními kroky přispívat ke zpomalení klimatických změn, např. omezením produkce skleníkových plynů; přizpůsobit se (adapt), tj. čelit výzvám, jež tyto změny přinášejí; a chránit (protect), tj. zajistit ochranu práv a zájmů osob, které jsou negativními dopady klimatických změn přímo dotčeny. Řádné plnění těchto závazků by mělo zajistit, že environmentálních migrantů bude omezený počet a že o tyto osoby bude, během celého období jejich migrace, řádně postaráno.
Environmentální migranti jsou, jako kdokoli jiný, nositeli lidských práv. Ta jsou garantována jak na národní, tak na mezinárodní (univerzální a regionální) rovině, konkrétní okruh i míra respektu ale vždy záleží na tom, jaké lidskoprávní závazky má stát, na jehož území se migranti nacházejí.
tags: #mezinarodni #environmentalni #pravo #definice
Oblíbené příspěvky:
Kontakt
Zelaná Hrebová, z.s.
[email protected]
IČ: 06244655
Paskovská 664/33
Ostrava-Hrabová
72000
Bc. Jana Veclavaková, DiS.
tel. 774 454 466
[email protected]
Jaena Batelk, MBA
tel. 733 595 725
[email protected]